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LEYES Y REGLAMENTOS
LEGISLACIÓN ESTADO:
Se modifica el artículo 2 del Reglamento Hipotecario, aprobado por Decreto de 14 de febrero de 1947
Real Decreto 195/2017, de 3 de marzo, por el que se modifica la demarcación de los Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles. (BOE núm. 54, de 4 de marzo de 2017)
La disposición final tercera del Real Decreto 172/2007, de 9 de febrero, por el que se modifica la demarcación de los Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles ordena al Ministerio de Justicia, a través de la Dirección General de los Registros y del Notariado, que elabore en el plazo máximo de cinco años a partir de la entrada en vigor de esta norma los estudios necesarios para modificar la demarcación registral, en los supuestos y condiciones previstas en el artículo 275 de la Ley Hipotecaria. Dicho precepto fija como criterio determinante de la nueva planta registral la conveniencia impuesta por el servicio público atendido el volumen y movimiento de la titulación sobre bienes inmuebles y derechos reales. Este criterio, traspuesto al ámbito de los Registros Mercantiles conforme a lo establecido en el artículo 80 del Reglamento del Registro Mercantil, aprobado por el Real Decreto 1784/1996, de 19 de julio, se traduce en el volumen y movimiento de la titulación gestionada teóricamente por cada registrador mercantil.
En su cumplimiento, la Dirección General de los Registros y del Notariado ha procedido a recabar de los Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles las estadísticas y encuestas precisas a los efectos de la confección en el plazo indicado de los estudios a que se refiere el apartado precedente y de ello se concluye la necesidad de modificar la vigente demarcación registral, llevada a cabo mediante el Real Decreto 172/2007, de 9 de febrero, considerándose precisa su adecuación a la realidad de la actividad del mercado inmobiliario, mercantil y de bienes muebles actual, para lo cual se han buscado nuevas fórmulas de organización registral que permitan la más correcta adecuación a las necesidades que demanda en estos momentos la prestación de dicho servicio.
Por tanto, la demarcación registral que por el presente real decreto se aprueba tiene como objetivo último adecuar las condiciones de la prestación del servicio a las demandas actuales de la sociedad, como garantía de la seguridad jurídica preventiva de las operaciones que se realicen, lo que a su vez comporta la necesidad de acometer medidas de reordenación del propio Cuerpo de Registradores de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles con la finalidad de la más efectiva y eficiente prestación del servicio público registral que le corresponde.
En consecuencia, partiendo del propósito de mejorar la prestación del servicio público registral que reciben los ciudadanos, se procede a una modificación de la demarcación registral que para su plena efectividad debe ir acompañada de las actuaciones precisas que permitan llevar a cabo el debido reajuste del número de registradores que desempeñan sus funciones en Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles, en atención a la situación económica actual del país y a las previsiones de próxima evolución.
Asimismo, se significa que los criterios generales que se establecen de demarcación registral tienen como fin velar por la accesibilidad de los ciudadanos a los servicios registrales en condiciones de igualdad en todo el territorio nacional.
En relación con ello, y por lo que se refiere a los Registros de la Propiedad, resulta preciso destacar que, en atención a que una parte de las oficinas registrales establecidas por el Real Decreto 172/2007, de 9 de febrero, no fueron efectivamente creadas, y a que algunas creadas resultaron inviables para mantenerse como independientes, es necesario modificar la demarcación registral con la finalidad de operar su reagrupación en aras de su eficiencia óptima. Asimismo, es preciso atender la necesidad de amortización de los registros históricamente considerados como incongruos, la cual se lleva a cabo mediante su agrupación con el registro más próximo para ser desempeñados ambos por un solo registrador, teniendo en cuenta que en las localidades correspondientes a la capitalidad de registros que quedan agrupados con otros situados en diferente localidad, la agrupación producida es estrictamente funcional, puesto que las oficinas ya existentes se mantienen abiertas al público para todas las operaciones que le son propias. Dicho de otra forma, no hay ninguna capitalidad con registro actualmente establecido que como consecuencia de la presente demarcación se quede sin él.
Por otro lado, se establecen modificaciones en ciertos distritos hipotecarios determinadas por la aplicación del principio territorial. En concreto, la del ámbito de Balmaseda y Villarcayo tiene como objeto dar cumplimiento a la Proposición no de Ley aprobada por el Congreso de los Diputados con fecha 18 de junio de 2013, que proponía el traslado del territorio correspondiente al Valle de Mena de acuerdo con el principio de demarcación provincial. La del término municipal de Madrid y Rivas Vaciamadrid implica incorporar a la demarcación registral la alteración en el término municipal de Madrid acordada por Decreto 67/2006, de 2 de agosto, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid. La de Segorbe y Lliria obedece también al criterio de demarcación provincial. La de los distritos de Estepona número 2 y Ronda por razón de la ubicación y proximidad de los términos municipales afectados. La modificación relativa al término municipal de Torremontalbo se justifica en la segregación del mismo llevada a cabo por la Ley 3/2010, de 10 de marzo, de la Comunidad Autónoma de La Rioja. La del Concejo de Grado obedece a la necesidad de unificar hipotecariamente el distrito al que pertenece la totalidad de dicho Concejo. Se contienen precisiones llamadas a solucionar un problema que históricamente se había revelado en la zona de San Cristóbal de La Laguna, El Rosario y Santa Cruz de Tenerife y que cuenta con el informe favorable del Decanato Territorial de Registradores de Tenerife. Y se procede a separar definitivamente el Registro de la Propiedad de Sevilla número 1 de los Registros Mercantiles y de Bienes Muebles de esta ciudad. En este último caso, de acuerdo con lo establecido por la Comunidad Autónoma de Andalucía, con competencia ejecutiva en materia de demarcación, esta separación no debe hacerse de manera inmediata, debiendo demorarse hasta el día 21 de noviembre de 2017.
Por lo que se refiere a los Registros Mercantiles y de Bienes Muebles, se significa que la determinación del número de registradores que han de estar a cargo de cada Registro Mercantil y de Bienes Muebles se realiza conforme a lo dispuesto en los artículos 14.1 y 16 del Reglamento del Registro Mercantil y obedece a la búsqueda de una mayor precisión en la fórmula de dicha determinación que permita ajustar la misma a la necesidad del servicio, a su eficacia y a su eficiencia.
Para ello se parte de considerar, tomando por base el artículo 275 de la Ley Hipotecaria, criterios similares a los fijados para los Registros de la Propiedad, lo que obliga a atenerse no sólo al número de depósitos de cuentas sino al número total de documentos gestionados –generales, especiales (nombramiento de expertos independientes, auditores y legalizaciones de libros), depósitos de cuentas y bienes muebles– en cada Registro Mercantil.
Y en la determinación de los criterios a seguir, se considera necesario conseguir el equilibrio apropiado entre la eficiencia de los registros y la garantía máxima del control de legalidad realizado por el registrador, lo que supone considerar un número ponderado de asuntos que correspondan a cada registrador mercantil. A estos efectos, se ha tomado como referencia de media de documentos de los Registros Mercantiles unipersonales la cantidad de 22.500 documentos por año, cifra que a partir de los indicadores actuales de calidad disponibles en la Dirección General de los Registros y del Notariado, se considera que es el número mínimo de asuntos que de manera eficiente puede llevar a cabo un registrador mercantil dedicado en exclusiva a ello.
En atención a lo expuesto resulta que la aplicación del presente real decreto en el ámbito de los Registros Mercantiles, a diferencia de lo que sucede en el ámbito de los Registros de la Propiedad, supone la necesidad de dotar un mayor número de plazas, para lo cual se procede a llevar a cabo una reasignación de registradores a las mismas, considerando el carácter único del Cuerpo de Registradores de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles, para que adecuadamente se atiendan las nuevas funciones atribuidas a los registradores mercantiles, en cumplimiento de la normativa vigente, en relación al código LEI, a la legalización de los libros de empresarios en formato electrónico, al nombramiento de auditores y expertos independientes en relación con los acuerdos de refinanciación, al nombramiento de mediadores concursales en acuerdos extrajudiciales de pagos, a las solicitudes de auditor, a los expedientes de reducción de capital en caso de enajenación de participaciones y convocatoria de juntas de sociedades de capital.
Conforme a ello, y una vez fijado el número global de plazas de registrador que ha de atender los Registros Mercantiles y de Bienes Muebles, según lo dispuesto en el artículo 4, y teniendo en consideración que la agrupación vigente entre Registros Mercantiles y Registros de Bienes Muebles tiene carácter transitorio, según lo establecido en la disposición transitoria única del Real Decreto 1828/1999, de 3 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento del Registro de Condiciones Generales de Contratación, en el artículo 5 se procede a segregar los Registros de Bienes Muebles que se considera que tienen un volumen suficiente para mantener existencia autónoma, para lo cual se atiende a la cifra total media de 30.000 documentos gestionados en relación concreta con el Registro de Bienes Muebles, cifra que a su vez sirve de denominador para determinar el número de plazas de registrador que habrán de desempeñar estos registros. El anexo V detalla los registros afectados por este precepto, especificando cuáles son las plazas de registrador mercantil que quedan y cuáles las de registrador de bienes muebles que se crean. En la disposición transitoria primera se determina que la segregación de los Registros de Bienes Muebles será funcional, sin que pueda dar lugar a un incremento de los costes operativos correspondientes, y se confiere derecho de opción preferente a los registradores actualmente a cargo de estos registros para que puedan elegir entre uno u otro de los registros afectados por la segregación antes de incluir las sobrantes en el correspondiente concurso ordinario.
Respecto de la parte final del real decreto merecen destacarse las siguientes disposiciones: la disposición adicional primera, que se refiere a las oficinas registrales de atención al usuario, cuyo mantenimiento viene impuesto por la necesidad de satisfacer el servicio público en los términos municipales en que, como consecuencia de esta demarcación, queda suprimido el registro. Así, se adopta la fórmula ya introducida en el ámbito de los Registros Mercantiles en el artículo 16.4 del Reglamento del Registro Mercantil, mediante la reforma efectuada por el citado Real Decreto 172/2007, de 9 de febrero. La disposición final primera, que supone una modificación del criterio de distribución de competencia entre registros en caso de fincas ubicadas en dos distritos hipotecarios diferentes, lo cual se justifica en el hecho de haberse apreciado problemas derivados de la calificación respectiva de cada uno de los registradores afectados, circunstancia que ha venido a exigir una solución de carácter objetivo; así como la disposición final tercera, sobre la revisión de la demarcación registral, destinada a garantizar una próxima elaboración por parte del Ministerio de Justicia de los estudios necesarios para modificar la actual demarcación, atendiendo a los factores que en la misma se concretan, y que asimismo prevé la elaboración por parte de la Dirección General de los Registros y del Notariado, de un informe anual sobre el funcionamiento y la valoración por parte de los usuarios de la red registral y de sus oficinas.
Finalmente, los anexos contienen la concreta aplicación de los criterios establecidos en los artículos 2, 3, 4 y 5 de este real decreto.
Por lo que se refiere a la tramitación del presente real decreto se manifiesta que ha sido sometido al trámite de audiencia e informe del Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España, de los entonces Ministerios de Economía y Competitividad y de Hacienda y Administraciones Públicas, y que se ha contado con la participación de las comunidades autónomas y obtenido informe de aquellas comunidades autónomas con competencia ejecutiva en materia de demarcación.
Este real decreto respeta plenamente la distribución y asunción de competencias en la materia por parte de las comunidades autónomas, de modo que las previsiones en él contenidas son totalmente conformes con la doctrina elaborada al respecto por el Tribunal Constitucional contenida, en particular, en Sentencia 31/2010, de 28 de junio. Por una parte, el presente real decreto establece los criterios generales de modificación de la demarcación dentro del respeto y la salvaguarda de la competencia del Estado en este punto y, por otra, respecto de las comunidades autónomas con competencia específica en la materia, han sido observadas y atendidas tanto sus competencias sobre demarcación registral, caso de la Comunidad Autónoma de Cataluña, como las competencias ejecutivas sobre el establecimiento de demarcación registral que en esta materia tiene asumidas la Comunidad Autónoma de Andalucía, como se concreta más adelante.
Así, y en el marco del respeto y la salvaguarda de la competencia del Estado en la materia, por lo que se refiere a la Comunidad Autónoma de Cataluña, se ha atendido a su competencia sobre demarcación registral, de conformidad con la atribución competencial prevista en el artículo 147.1.c) de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, interpretado de conformidad con la Sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010, de 28 de junio (FJ 90). En consecuencia, y en ejercicio de sus competencias de ejecución, se prevén en el real decreto sus atribuciones para la determinación concreta de los registros a reagrupar o agrupar, de acuerdo con los criterios establecidos, así como, en su caso, la determinación de los registros que por razones de organización territorial no deban amortizarse en casos excepcionales; también prevé el presente real decreto la realización de las alteraciones de los distritos hipotecarios de acuerdo con el criterio general; la ampliación del número de plazas de registrador mercantil en su ámbito territorial conforme con los criterios estatales; el nombramiento de registradores accidentales en los casos determinados por este real decreto; así como la resolución de dudas de lo actuado por ella. Por su parte, en relación con la Comunidad Autónoma de Andalucía, se ha atendido asimismo a su competencia en la materia, de conformidad con la atribución competencial prevista en el artículo 77.1.º de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía, y, en consecuencia, se incluye en el real decreto la modificación de la demarcación registral completa en su territorio, habiendo prestado dicha comunidad autónoma su expresa conformidad con la incorporación de los registros andaluces a los anexos del presente real decreto, si bien se ha adecuado dicha incorporación a las observaciones contenidas en el dictamen del Consejo de Estado sobre el proyecto de real decreto.
De acuerdo con lo anterior, las previsiones del real decreto son plenamente respetuosas con la más reciente jurisprudencia del Tribunal Constitucional en la materia, en particular, con el pronunciamiento de la Sentencia 31/2010, de 28 de junio. Conforme a ella, mediante el presente real decreto el Estado establece los criterios generales de modificación de la demarcación de los Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles, considerando dicha actuación como imprescindible a los efectos de la coordinación general del sistema registral en todo el territorio del Estado, para asegurar una ratio equilibrada de presencia registral en todo el territorio nacional y teniendo en consideración la configuración del Cuerpo de Registradores de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles como cuerpo único nacional de funcionarios (STC 4/2014, de 16 de enero, FJ 4), resultando incuestionable que los registradores «únicamente se sitúan en relación de dependencia jerárquica con el Estado, a través de la Dirección General de los Registros y del Notariado, órgano superior de aquéllos» (STC 4/2014, de 16 de enero, FJ 4). La demarcación prevista en el real decreto pretende así garantizar que la prestación del servicio público registral por el Cuerpo de Registradores de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles, de carácter único y configuración estatal, pueda responder de manera adecuada y eficiente a la demanda generada en la sociedad por las personas físicas y jurídicas afectadas en aras de su plena seguridad jurídica preventiva.
Publicados tipos de referencia oficiales del mercado hipotecario
Resolución de 1 de marzo de 2017, del Banco de España. (BOE núm. 52, de 2 de marzo de 2017)
La resolución hace públicos determinados tipos de referencia oficiales del mercado hipotecario en febrero de 2017.
Tipo de rendimiento interno en el mercado secundario de la deuda pública de plazo entre dos y seis años es de 0,136
Referencia interbancaria a un año (Euríbor) es de -0,106
Permuta de intereses/Interest Rate Swap (IRS) al plazo de cinco años es de 0,146
Tipo interbancario a un año (Míbor) es de -0,106
Se publican las entidades adheridas al Código de Buenas Prácticas de protección de deudores hipotecarios
Resolución de 3 de febrero de 2017, de la Secretaría de Estado de Economía y Apoyo a la Empresa, por la que se publica la lista de entidades que han comunicado su adhesión al Código de Buenas Prácticas para la reestructuración viable de las deudas con garantía hipotecaria sobre la vivienda habitual, actualizada al cuarto trimestre de 2016. (BOE núm. 50, de 28 de febrero de 2017)
El Real Decreto-ley 6/2012, de 9 de marzo, de medidas urgentes de protección de deudores hipotecarios sin recursos, establece una serie de mecanismos conducentes a permitir la reestructuración de la deuda hipotecaria de quienes padecen extraordinarias dificultades para atender su pago.
A tal fin, al citado Real Decreto-ley se incorporó un código de buenas prácticas al que podrán adherirse las entidades y cuyo seguimiento será supervisado por una comisión de control, cuya composición ha sido modificada por el artículo 6 de la Ley 1/2013, de 14 de mayo, de medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler social, estando integrada por representantes del Ministerio de Economía, Industria y Competitividad, Banco de España, Comisión Nacional del Mercado de Valores, Consejo General del Poder Judicial, Ministerio de Justicia, Consejo General del Notariado, Instituto Nacional de Estadística, Asociación Hipotecaria Española, Consejo de Consumidores y Usuarios y de las asociaciones no gubernamentales, estos últimos serán determinados por el Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad.
Concretamente, el Real Decreto-ley establece en su artículo 5 que el «Código de Buenas Prácticas para la reestructuración viable de las deudas con garantía hipotecaria sobre la vivienda habitual», previsto en el anexo, será de adhesión voluntaria por parte de las entidades de crédito o de cualquier otra entidad que, de manera profesional, realice la actividad de concesión de préstamos o créditos hipotecarios. El artículo 5 señala, igualmente, que las entidades comunicarán su adhesión a la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera.
Por otra parte, la Ley 1/2013, de 14 de mayo, de medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler social, ha procedido a modificar el Real Decreto-ley 6/2012, de 9 de marzo, y prevé en su disposición transitoria octava que las entidades comunicarán su adhesión a las modificaciones introducidas en el Código de Buenas Prácticas por la referida Ley 1/2013, de 14 de mayo, y que las entidades que no se adhieran a las mismas seguirán obligadas en los términos del Real Decreto-ley 6/2012, de 9 de marzo, en su versión originaria.
Con la entrada en vigor del Real Decreto-ley 1/2015, de 27 de febrero, de mecanismo de segunda oportunidad, reducción de carga financiera y otras medidas de orden social, según lo establecido en su disposición adicional quinta, las entidades adheridas al Código de Buenas Prácticas según las versiones referidas anteriormente, se considerarán adheridas al mencionado Código en la redacción dada en este Real Decreto-ley salvo que en el plazo de un mes desde su entrada en vigor comuniquen expresamente a la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera el acuerdo de su órgano de administración por el que solicitan mantenerse en el ámbito de aplicación de las versiones previas que correspondan.
LEGISLACIÓN CCAA:
VALENCIA
Se regula el derecho a disfrutar de una vivienda asequible, digna y adecuada en el territorio de la Comunidad Valenciana
Ley 2/2017, de 3 de febrero, por la función social de la vivienda de la Comunitat Valenciana. (Diario Oficial de la Generalidad Valenciana de 9 de febrero de 2017)
El disfrute de una vivienda digna y adecuada fue proclamado en 1978 por el artículo 47 de la Constitución española como un derecho de todos los ciudadanos, si bien con el matiz de que ese reconocimiento no implicaba más que el mandato a los poderes públicos para que adoptaran las medidas necesarias a fin de posibilitar su ejercicio real y efectivo según la consideración y el orden de prioridades marcadas, en cada momento, por parlamentos y mayorías políticas. Esta concepción política y su traducción jurídica han provocado que, en las casi cuatro décadas que han pasado desde la recuperación de la democracia y del paso a un primer plano de los derechos de los ciudadanos, las políticas en materia de vivienda en España y la Comunitat Valenciana no hayan sido todo lo ambiciosas que habría sido deseable, como se puede comprobar simplemente comparándolas con las desarrolladas en los países de nuestro entorno. Se ha considerado que la garantía del derecho pasaba por delegar en el mercado y sus dinámicas su concreción, con unas administraciones públicas que incentivaban y ayudaban a la construcción de viviendas de protección pública y que, para cerrar el cuadro, se encargaban de asumir, con criterios poco o nada reglados y dejando a la discrecionalidad y el voluntarismo en muchos casos su concreción efectiva, las medidas de protección directa a las personas que no poseían la capacidad de acceder a una vivienda digna. Este modelo de cariz neoliberal, que confiaba en la autorregulación de los mercados, se ha mostrado incapaz de asegurar el derecho de acceso a la vivienda y, al contrario, han quedado patentes los efectos perniciosos del modelo, como la burbuja inmobiliaria, que desplazó a sectores de la población lejos de poder ejercer este derecho fundamental. Por este motivo, se deberá priorizar la reforma de la legislación en el resto de ámbitos competenciales para evitar una reedición de estas consecuencias.
Esta situación no resulta satisfactoria en una sociedad avanzada, donde los derechos de todos los ciudadanos, con independencia de su condición económica y social, no pueden depender de este grado de indeterminación e incertidumbre. Una sociedad moderna ha de garantizar con más énfasis y concretar de forma mucho más ambiciosa el efectivo papel protector de las administraciones para lograr que todos, en efecto, podamos disponer de un techo en condiciones que nos permita desarrollar una vida digna. Es éste un papel protector en el que las administraciones públicas son meras ejecutoras de un compromiso de los ciudadanos para consigo mismos, donde entre todos se asume como esencial establecer redes de protección suficientes para las personas más desfavorecidas. En esta línea, numerosos textos internacionales han remarcado la idea de hasta qué punto resulta esencial garantizar un verdadero derecho a la vivienda: el artículo 11 del Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales, ratificado por España el 28 de septiembre de 1976, establece que los Estados parte no sólo han de reconocer este derecho sino que les impele a tomar todas las medidas que sean apropiadas y necesarias para garantizarlo. También el artículo 25 de la Declaración de derechos humanos de 10 de diciembre de 1948 o la Carta social europea de 1961 se expresan en términos semejantes.
Igualmente, la Nueva agenda urbana de las Naciones Unidas (Hábitat III) y la futura Agenda urbana para la Unión Europea exigen que la vivienda sea una de las principales prioridades en las políticas de los gobiernos, reforzando el derecho de todas las personas a una vivienda adecuada y digna, como un elemento clave del derecho a una vida sin ningún tipo de discriminación, incluyendo la de género. La vivienda es inseparable del desarrollo socioeconómico urbano, por lo que el acceso a una vivienda adecuada y asequible es esencial para lograr una ciudad sostenible, segura e integrada. Las políticas de vivienda deben, por tanto, tener un enfoque integrado que considere desde evitar o paliar los desalojos forzados hasta promover el acceso a la vivienda de las personas que, por sus ingresos u otras circunstancias, no pueden acceder en las condiciones que el mercado establece. Estos principios van en sintonía con esta ley.
Y no son únicamente los textos internacionales los que son plenamente conscientes de esta importancia, también los valencianos y valencianas, desde la recuperación de la democracia, hemos incidido en la importancia de hacer frente a estas necesidades. En este sentido, el artículo 15 de nuestro Estatuto de autonomía establece que «con el fin de combatir la pobreza y facilitar la inserción social, la Generalitat garantiza el derecho de los ciudadanos valencianos en estado de necesidad a la solidaridad y a una renta de ciudadanía en los términos previstos en la ley». Se trata sin duda de objetivos ambiciosos, todavía no desarrollados de manera enteramente satisfactoria, que se completan con una específica manifestación de esta solidaridad para aquellos valencianos y valencianas que han perdido su domicilio habitual y están en serio riesgo de exclusión. Por esta razón, a continuación, el artículo 16 del Estatuto de autonomía establece que «la Generalitat garantizará el derecho de acceso a una vivienda digna de los ciudadanos valencianos. Por ley se regularán las ayudas para promover este derecho, especialmente en favor de los jóvenes, personas sin medios, mujeres maltratadas, personas afectadas por discapacidad y aquellas otras en las que estén justificadas las ayudas». Como puede advertirse, la lógica que enhebra este derecho en su versión estatutaria, más precisa que la constitucional, es la de facilitar el acceso a la vivienda a la población y, más concretamente, garantizarlo como derecho, con especial atención a los colectivos que, por sus ingresos u otras circunstancias, no pueden acceder en condiciones de mercado a una vivienda digna y asequible.
La presente ley aspira a convertirse, junto a la Ley 8/2004, de 20 de octubre, de la Generalitat, de la vivienda de la Comunitat Valenciana, que ya ha consolidado una importante regulación en materia de vivienda de protección pública y vivienda pública, así como de diferentes ayudas para favorecer el acceso a este derecho, en mecanismo para desarrollar estas previsiones constitucionales y estatutarias. En concreto, la ley pretende reconocer el derecho subjetivo al acceso a una vivienda digna y asequible y desarrollar algunas de las consecuencias de la función social de la vivienda que permiten, justifican y aconsejan la adopción de medidas ambiciosas en materia de vivienda para la mejor satisfacción de estos objetivos.
En todo caso, parece necesaria una reforma de la ley de vivienda valenciana y el conjunto de la normativa en el resto de ámbitos competenciales, ya que esta fue diseñada en un contexto sustancialmente diferente al actual y priorizó otros intereses distintos al uso social de la vivienda.
El artículo 33 de la Constitución reconoce el derecho a la propiedad privada a la par que establece que la función social de este derecho delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes. Los poderes públicos, según establece el artículo 47 de la Constitución, están obligados a regular la utilización del suelo, para que se promuevan las condiciones necesarias y se establezcan las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación inmobiliaria. Por otra parte, el artículo 148.1.3 de la Constitución española establece la vivienda como materia competencial de las comunidades autónomas, competencia que para la Comunitat Valenciana viene recogida con carácter exclusivo en el artículo 49.1.9ª del Estatuto de autonomía de la Comunitat Valenciana. A partir de estas coordenadas constitucionales y competenciales ha de desarrollarse la presente ley, encuadrando la intervención en un contexto necesariamente de mercado, pero donde las implicaciones sociales del derecho de propiedad y, en concreto, de los derechos de propiedad sobre viviendas y suelo, obligan a una regulación que garantice en todo caso la posibilidad de acceso de toda persona a un alojamiento con unas condiciones mínimas.
En este sentido, ha de partirse de la constatación de que el derecho a la vivienda y su efectiva garantía, así como el desarrollo de la función social del derecho de propiedad para facilitarlo, plantean varias dimensiones. Por un lado, la más obvia: la existencia de un efectivo derecho exigible a disponer de una vivienda digna y asequible en todos los casos. Pero, por otro, la vertiente relacionada con el derecho a conservar una vivienda digna, que afecta particularmente a quienes han realizado un importante esfuerzo personal y económico para lograrla y que, por diversas razones, puedan haber quedado en una situación especialmente vulnerable como consecuencia de muy diversas circunstancias, particularmente acrecentadas en los últimos años con motivo de la importante crisis económica y de precarización que ha sufrido toda España y que ha azotado en especial a la Comunitat Valenciana. Por último, la función social de la vivienda obliga a disponer de mecanismos que permitan hacer efectivas estas medidas, desde las relacionadas con el incremento y mejora del parque público de vivienda a las que tienen que ver con la puesta en marcha de mecanismos que permitan movilizar y poner en el mercado el importante stock de vivienda que, en estos momentos, están desocupadas en la Comunitat Valenciana y que, según las estadísticas oficiales del Instituto Nacional de Estadística, alcanza un elevadísimo porcentaje en torno al 15 % de todo el conjunto de viviendas que hay en territorio valenciano.
De forma coherente con esta visión, la ley establece en su título I un verdadero derecho subjetivo a disponer de una vivienda, así como los mecanismos para hacerlo exigible ante la administración valenciana, que se convierte así en una de las más avanzadas de España en cumplimiento y desarrollo del precepto constitucional. Dando continuidad a lo dispuesto en el Estatuto de autonomía, y debido a las evidentes restricciones presupuestarias que enmarcan toda política, y particularmente las que suponen un gran esfuerzo en cuanto al gasto público que movilizan, este derecho debe garantizarse de manera progresiva a medida que se incrementen los recursos económicos para la aplicación de la ley, priorizando a las personas que, por sus ingresos u otras circunstancias, no pueden acceder a la vivienda en las condiciones que el mercado establece. Adicionalmente, la norma establece también medidas para atender de forma particular a aquellas personas con diversidad funcional, imponiendo a la Generalitat la adecuación de su parque de vivienda para atenderlas de forma particular. Las medidas por medio de las cuales la Generalitat hará efectivo este derecho, según establece la norma, van desde la puesta a disposición de una vivienda a la concesión de ayudas al alquiler que lo puedan hacer efectivo. Se inicia con ello un camino que puede llegar a suponer un gran avance histórico en la efectiva conversión de un mero principio constitucional de política económica y social en un verdadero derecho que podría situar a la Comunitat Valenciana entre las sociedades más avanzadas en el desarrollo y garantía del contrato y vínculo social entre sus habitantes.
El derecho efectivo y exigible a la vivienda tiene que ver con la conservación de la vivienda para aquellos que la han perdido como consecuencia de un empeoramiento de su situación económica que ha provocado una efectiva imposibilidad de habitar una vivienda en condiciones. Para este colectivo, de una enorme vulnerabilidad en no pocas circunstancias y que en los últimos tiempos se ha ampliado enormemente, la ley establece medidas específicas que amplían, en ciertos casos, el perímetro del derecho subjetivo en cuestión con la finalidad de hacer frente a esta emergencia social. Los lanzamientos judiciales de propietarios de viviendas por causas económicas (es decir, por falta de ingresos sobrevenida del ciudadano), tanto de propietarios de viviendas particulares como de inquilinos de buena fe, afectan a una de las necesidades más elementales de la población, y la protección del disfrute a una vivienda en muchos de estos casos constituye un derecho que los poderes públicos están obligados a ayudar a preservar. Por ello, junto al reconocimiento de un derecho subjetivo en ciertos casos, la ley establece adicionalmente una serie de medidas de una enorme ambición con la idea de hacer frente desde otros ángulos a estos problemas y, también, a las necesidades de contar con un mercado de la vivienda más competitivo, económico y con una oferta mayor.
Respecto a las medidas para paliar la situación como consecuencia de los desahucios sobre vivienda habitual, en particular, por medio del título III de la ley se pretende asegurar el derecho a una vivienda digna en relación con el derecho a la vida y a la integridad física y psíquica de las personas y sus familias afectadas por desahucios provenientes de ejecuciones hipotecarias, a fin de que puedan continuar ocupando su vivienda mediante la habilitación de medios que permitan el acceso del uso de la misma, siempre que se cumplan los requisitos previstos. Estas medidas, que se solaparían en algunos casos con las ya existentes en la legislación estatal en materia de protección a personas que han sufrido una importante reducción en sus ingresos y un empeoramiento de su situación económica, en cumplimiento de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en la materia, están previstas sólo para el momento en que la legislación estatal deje de estar en vigor y siempre que no sea sustituida por otra equivalente. Asimismo, se faculta a la administración para expropiar en ciertos casos el uso de estos inmuebles para, también, ponerlos a disposición de sus ocupantes. De esta forma, se declara de interés social la cobertura de necesidad de vivienda de las personas en especiales circunstancias de emergencia social incursas en procedimientos de desahucio en línea con declaraciones en esta materia que se han sucedido en España a nivel estatal, autonómico y europeo, con decisiones como la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 14 de marzo de 2013 (Asunto C-415-11), que ya puso en evidencia la necesidad de una actuación urgente de los poderes públicos, en sus respectivos ámbitos competenciales, dirigidos a la salvaguarda de los derechos fundamentales y estatutarios que van ligados al uso y disfrute de la vivienda habitual.
En relación con las posibilidades de actuación pública, cabe destacar respecto de la primera parte de la ley la amplia panoplia de potestades y facultades de actuación que confiere su título II a las administraciones públicas y muy particularmente a la Generalitat, para el efectivo desarrollo de todas aquellas políticas relacionadas con el servicio de interés general en materia de vivienda. Estas potestades incluyen mandatos sobre la necesaria puesta en condiciones del parque público e indicaciones sobre el futuro destino de los fondos en materia de vivienda, que deberán prioritariamente dedicarse a su ampliación y mejora, evitando la segregación social y con especial atención a la adecuación de los inmuebles para personas con diversidad funcional. La presente ley obliga a la Generalitat, además, a adecuar este parque de vivienda pública a las efectivas necesidades que se deriven del reconocimiento del derecho subjetivo. Para posibilitar estos objetivos, establece asimismo medidas destinadas a facilitar la financiación de estas actuaciones, contando con la acción del Instituto Valenciano de Finanzas.
En la misma línea, ese mismo título II de la ley apuesta por un modelo avanzado de descentralización en las políticas de vivienda, tratando de incentivar que los municipios y otros entes locales participen en la mayor medida posible en las mismas: se prevén expresamente mecanismos de delegación ambiciosos o la encomienda de ciertas gestiones, se trata de coordinar la atención al ciudadano en proximidad y, además, se prevé el apoyo financiero a la inversión que los municipios puedan realizar en materia de vivienda pública, atendiendo a si han realizado o no inversiones para la creación de parque público municipal de vivienda. El objetivo de la ley es claro: implicar lo más posible a los municipios e incentivar que sumen esfuerzos a fin de fortalecer al máximo la red de protección de las personas más desfavorecidas y que nadie pueda verse privado de su derecho a la vivienda.
Por otra parte, la ley constata que la existencia de un amplio número de viviendas desocupadas hace necesario el establecimiento de un paquete de medidas para su movilización con la pretensión de satisfacer las necesidades de la población, especialmente los que más lo requieran, razón por la cual se adopta un compendio de iniciativas de actuación sobre la vivienda deshabitada, de primera residencia y preferentemente en manos de entidades financieras, tanto en su título IV como en el
Los poderes públicos no pueden, y no deben, intervenir en las relaciones jurídicas obligacionales más allá de asegurar la función pública de los bienes sujetos a tráfico de las personas. Sin embargo, la función social de la vivienda configura el contenido esencial del derecho mediante la posibilidad de imponer deberes positivos a su titular que aseguren su uso efectivo para fines residenciales, entendiendo que la fijación de dicho contenido esencial no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho o de los intereses individuales. La función social de la vivienda, en suma, no es un límite externo a su definición o a su ejercicio, sino una parte integrante del derecho mismo. Utilidad individual y función social, por tanto, componen de forma inseparable el contenido del derecho de propiedad, de manera que, respetando en todo caso la delimitación constitucional de la función social de la vivienda realizada por el legislador estatal, esta ley desarrolla y aplica estos postulados determinando la obligación de que ciertas viviendas desocupadas por un largo período de tiempo pasen a ser destinadas a usos habitacionales.
Por esta razón, en un momento en el que existe un gran parque de viviendas de primera residencia vacías y un amplio colectivo ciudadano que necesita acceder a las mismas, es obligación de la Generalitat facilitar los cauces que permitan promover el acceso a los inmuebles vacíos y favorezcan su salida al mercado. Así, en el título IV de la ley se da un paso adelante en la aplicación de la función social de la propiedad de la vivienda y se orientan soluciones para que la misma se pueda ejercer desde el ámbito privado de las relaciones jurídicas estableciendo, en último extremo, las consecuencias del incumplimiento de dicha función. Y ello porque la no ocupación de viviendas, en definitiva, supone un funcionamiento ineficiente de tales infraestructuras y servicios y un despilfarro de recursos públicos que hoy son tan necesarios. Por esta razón la ley establece un procedimiento garantista y contradictorio para la declaración de una vivienda como deshabitada, particularmente diseñado para grandes tenedores de vivienda (y, especialmente, para movilizar el importante stock en poder de las entidades financieras), que si efectivamente es declarado como tal después de dos años de desocupación, deberá ponerse en el mercado en un plazo máximo fijado por la norma, que establece un sistema de multas coercitivas, si esta obligación no es posteriormente satisfecha en la forma debida. A partir del segundo año en vigor de la ley, este plazo se reducirá a un año. El procedimiento establecido es extraordinariamente garantista y está destinado a lograr que sólo las viviendas que se consideran como desocupadas (que en ningún caso lo serán, si son de particulares que las ponen en el mercado) y de grandes tenedores sean objeto del mismo. Con ello se pretende tanto movilizar la oferta aprovechando los recursos ya existentes como, en su caso, ofrecer las debidas medidas de fomento y colaboración a los grandes tenedores para, si así lo desearan, integrar las viviendas entre las de que dispone la Generalitat para el desarrollo de sus políticas de vivienda.
Finalmente, la ley incorpora una serie de medidas dirigidas al fomento de la mediación y de acciones positivas destinadas también a facilitar por todos los medios factibles una oferta de vivienda asequible lo más amplia posible en su título V, así como otros instrumentos y medios para atender situaciones de emergencia relacionada con la pobreza energética y las ayudas al alquiler. Con ello se pretende dotar a la administración de una importante gama de opciones para desarrollar sus políticas de vivienda, de forma flexible y combinando muy diversos instrumentos que habrían de permitir dar solución a muy diferentes situaciones, adaptando la respuesta a cada problema específico y, también, tratando de minimizar el impacto presupuestario de muchas de estas políticas por la vía de incentivar el efectivo funcionamiento del mercado de un modo más competitivo.
Una novedad de gran importancia de la presente ley es la incorporación de un título VI dedicado a la garantía de la igualdad y la no discriminación en el acceso a la vivienda, estableciendo una serie de obligaciones al respecto con la idea de convertir en ilícitos administrativos todas aquellas actuaciones que queden probadas destinadas a dificultar o impedir, ya sea de forma directa o indirecta, el acceso a la vivienda de determinadas personas o colectivos, así como prácticas de acoso inmobiliario. Cualquier persona que las sufra puede denunciarlas ante la administración, que impondrá, si se prueba la efectiva existencia de las mismas, la correspondiente sanción.
Por lo demás, resulta absolutamente necesario regular el debido régimen sancionador con una finalidad en ningún caso recaudatoria sino incentivadora del cumplimiento de las diversas obligaciones recogidas en la ley. Se tipifican así en el título VII de la ley conductas muy variadas, desde las negativas a proporcionar ciertos datos, como algunas acciones de obstrucción o el suministro de datos falsos, la cesión de viviendas que no cumplan con las condiciones legales en ciertos casos o el incumplimiento de las obligaciones de servicio que puedan imponerse a las compañías suministradoras para combatir situaciones de pobreza energética, entre otras.
Por último, y para garantizar los fines perseguidos por la presente ley, se establecen y refuerzan las acciones de coordinación e inspección y se instauran algunas medidas de carácter orgánico. Así, se constituye el Registro de Viviendas Deshabitadas como instrumento básico para el control y seguimiento de las viviendas habituales que puedan ser declaradas como deshabitadas al servicio del ejercicio de las potestades administrativas que reconoce la presente ley, así como se regulan otros registros para la mejor identificación de la oferta y demanda de vivienda pública, previendo la posible colaboración con sus equivalentes municipales, que en todo caso habrán de coordinarse con los registros autonómicos, que son quienes han de centralizar esta información.
En esta misma línea, la ley establece un ambicioso protocolo de evaluación de su eficacia y del correcto funcionamiento de las medidas contenidas en la misma. Esta función se encomienda a un observatorio, que deberá ser creado integrando a todos los agentes sociales y administrativos con participación en el aseguramiento del derecho a la vivienda en su dimensión más social, así como a los municipios y entes locales y servicios sociales. El observatorio deberá atender a la situación de la vivienda pública y a la evolución del mercado privado de vivienda, analizando con especial cuidado los riesgos de segregación e insuficiencias de la puesta en marcha de la presente ley. Con carácter anual deberá realizar una evaluación de estos aspectos y la correcta incardinación de las medidas y funcionamiento de la ley con el modelo económico y los objetivos sociales previstos, así como un proceso de auditoría quinquenal mucho más ambicioso en el que, más allá de proponer ajustes en el desarrollo de la norma, deberá analizar punto por punto las distintas medidas contenidas en esta ley y recomendar su mantenimiento, profundización, reforma o, en su caso, modificación o supresión de aspectos de la misma a la vista de los resultados constatados. Se pretende de este modo establecer una pauta de análisis y revisión constante para garantizar la mejor adaptación de esta ley a las necesidades de la sociedad valenciana y el contexto económico y social del momento.
Se adoptan medidas para paliar la pobreza energética y para incrementar el ahorro y la eficiencia energéticos en los hogares de la Comunidad Valenciana
Ley 3/2017, de 3 de febrero, para paliar y reducir la pobreza energética (electricidad, agua y gas) en la Comunitat Valenciana. (Diario Oficial de la Generalidad Valenciana de 9 de febrero de 2017)
La situación económica tan precaria en que se encuentran muchas familias en el País Valenciano ha provocado que muchas de estas no puedan asumir el pago de los suministros básicos de luz, gas y agua o se priven de otros bienes básicos necesarios para poder atenderlos. Esta circunstancia afecta gravemente a la vida y la salud de las personas que la sufren ya que pone en riesgo su derecho a una vida digna y su seguridad, menguando en su capacidad de participar como miembros de pleno derecho en la sociedad por las repercusiones que tiene, no solo sobre su integridad física, sino también sobre el resto de funciones de reproducción y regeneración social que se realizan en el ámbito doméstico incluido el ámbito de la educación.
Efectivamente, el acceso a los suministros básicos energéticos es condición sine qua non para garantizar otros derechos fundamentales como la vida, la salud o la dignidad humana, y también aspectos relacionados con la enseñanza por lo que respecta a la importancia que en la formación tiene la conexión a internet. Por todo ello, teniendo en cuenta la grave situación de unos colectivos muy afectados por la crisis financiera, se considera que, de acuerdo con las directivas 2009/72/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad, y 2009/73/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural, hay que establecer una serie de medidas para prevenir y paliar la pobreza energética.
Esta ley se dicta en uso de las competencias exclusivas de servicios sociales y defensa del consumidor y del usuario que el artículo 49, párrafos 24 y 35, atribuyen a la Generalitat Valenciana, así como en el marco de las obligaciones que corresponden a los poderes públicos establecidas por los artículos 51.1 y 128.1 de la Constitución española, como manifestaciones de la declaración contenida en el artículo 1.1 de la norma básica que define al Estado español como un estado social.
Por otro lado, el artículo 131 establece que el Estado, mediante ley, planifica la actividad económica general para atender a las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial, y estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su más justa distribución.
Sin embargo, es el número 13 del apartado 1 del artículo 149 de la carta magna, relativo a las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, el título genérico que ha servido en ocasiones para justificar, junto con otros, algunas normas nacionales que han regulado materias como el sector eléctrico, hidrocarburos, etc.
De este modo, las medidas incluidas en esta ley están destinadas a establecer medidas de ayuda a las familias que no pueden hacer frente a sus gastos en materia de electricidad, gas y agua, así como a promover el cambio en los hábitos de consumo y, especialmente, el ahorro energético, que permitirá reducir el consumo y, por lo tanto, el coste de la factura de luz, agua y gas en los hogares en situación de vulnerabilidad social donde se den este tipo de intervenciones.
Para conseguir el cambio en los hábitos de consumo se necesita la concurrencia de todas las partes que intervienen en este tema: las administraciones, con normas como esta, para paliar las consecuencias de la carencia de servicios básicos; las personas usuarias, con la adquisición de hábitos, y las empresas que, dentro del concepto de la responsabilidad social corporativa, contribuyan a la mejora del estado de bienestar, promoviendo un consumo responsable, que repercutiría no solo a nivel personal individual de las personas objeto de esta ley, sino en la consecución de beneficios generales para toda la sociedad.
El apoyo dentro de las empresas de una unidad de trabajo social (algunas ya la tienen) contribuiría de forma efectiva a conseguir una mejor atención a las necesidades colectivas, a equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial, y a estimular el crecimiento y la distribución más justa de la renta y la riqueza.
Por otro lado, la pobreza energética es solo una de las manifestaciones de la pobreza, que se caracteriza por la carencia de recursos económicos que impiden a las personas que la sufren conseguir la cobertura de las necesidades básicas: alimento, vivienda y suministros energéticos, e impiden el acceso a servicios vitales como educación, cultura, empleo y participación activa en la sociedad.
Facilitar los suministros de agua, luz y gas a las personas en situación de vulnerabilidad es obligación de los poderes públicos valencianos, pero no se puede olvidar una meta más ambiciosa como es que todos los ciudadanos tengan los ingresos suficientes para que puedan organizarse autónomamente. De aquí la necesidad de un esfuerzo por superar estas situaciones desde planteamientos de normalización y justicia social, generando empleo y estableciendo prestaciones suficientes que promuevan la autonomía de las personas.
EXTREMDURA
Se aprueban medidas sobre la vivienda deshabitada de primera residencia en manos de entidades financieras, para garantizar la función social de la vivienda
Ley 2/2017, de 17 de febrero, de emergencia social de la vivienda de Extremadura. (Diario Oficial de Extremadura de 22 de febrero de 2017)
El disfrute de una vivienda digna y adecuada, de acuerdo con lo establecido en el artículo 47 de la Constitución española, es un derecho fundamental de carácter social de todos los ciudadanos, cuyo reconocimiento implica el mandato a los poderes públicos para que adopten las medidas necesarias que posibiliten su ejercicio real y efectivo.
El artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) establece que los Estados partes “reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento”.
La vivienda, como bien necesario, está recogida en el artículo 25 de la Declaración de Derechos Humanos de 10 de diciembre de 1948 y en la Carta Social Europea de 1961.
El artículo 33 de nuestra Carta Magna reconoce el derecho a la propiedad privada, a la par que establece que la función social de este derecho delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes. Y concluye que nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes.
Los poderes públicos, por el artículo 47 de la Constitución, están obligados a regular la utilización del suelo, para que se promuevan las condiciones necesarias y se establezcan las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación inmobiliaria.
Por otra parte, el artículo 148.1.3 de la Constitución española establece la vivienda como materia competencial de las comunidades autónomas, competencia que para la Comunidad de Extremadura viene recogida con carácter exclusivo en el artículo 9.31 de la Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, de Reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura. Asimismo, los artículos 9.1.27 y 28 del citado Estatuto atribuyen a la Comunidad Autónoma de Extremadura competencias exclusivas en políticas de acción e integración sociales, respectivamente. Tal y como establece el Tribunal Constitucional, “el artículo 149.1.1.ª sólo tiene por objeto garantizar la igualdad en las condiciones de ejercicio del derecho de propiedad urbana y en el cumplimiento de los deberes inherentes a la función social”. No obstante, conforme a la Sentencia del Tribunal Constitucional 37/1987, “la definición de la función social de la propiedad no es algo que se derive sustancialmente de una regulación unitaria del derecho de propiedad ni es tampoco aceptable que al socaire de una ordenación uniforme de la propiedad privada, puedan anularse las competencias legislativas que las comunidades autónomas tienen sobre todas las materias en las que entren en juego la propiedad y otros derechos de contenido patrimonial”.
Esta ley supone un compendio de medidas sobre la vivienda deshabitada de primera residencia en manos de entidades financieras, con la pretensión de garantizar la verdadera función social de la vivienda, cuyo destino principal no es otro que el de servir de marco para el desarrollo de la vida personal y familiar de las personas y ser garantía de su intimidad, sin que, en ningún caso, entre esas funciones de la propiedad de las viviendas se incluya con carácter primario el derecho a especular con un bien tan esencial para el desarrollo de la dignidad de las personas, de los derechos inviolables que les son inherentes y del desarrollo de su personalidad que, de conformidad con el artículo 10.1.º de la Constitución, son fundamentos del orden político y de la paz social. De modo que corresponde a los poderes públicos, y en consecuencia a la Comunidad Autónoma de Extremadura, la promoción de las condiciones que garanticen la libertad y la igualdad de los individuos y la remoción de los obstáculos que impiden o dificultan su plenitud (artículo 9.2.º de la Constitución). La ley incluye, igualmente, una excepción temporalizada a la aplicación ordinaria del Decreto 115/2006, de 27 de junio, por el que se regula el procedimiento de adjudicación de viviendas de promoción pública de la Comunidad Autónoma de Extremadura, con el objetivo fundamental de asegurar el derecho a una vivienda digna, en relación con el derecho a la vida y a la integridad física y psíquica de las personas y sus familias afectadas por procedimientos de desahucios, a fin de que puedan continuar ocupando la vivienda cuya titularidad corresponde a la Junta de Extremadura, y previamente se les adjudicó a través del correspondiente procedimiento, mediante la habilitación de medios que permitan continuar en el uso de la misma, siempre que se cumplan los requisitos previstos que eviten conductas que afecten a la propia “paz social” del entorno en que la vivienda se ubica.
La razón de esta ley encuentra dos niveles de articulación: por un lado, se atiende a la situación de emergencia social provocada por dramas humanos, que han conseguido que sea el propio derecho a la vida el que se haya truncado como consecuencia de los desahucios decretados sobre la vivienda habitual, lo que compele a la más urgente reacción de los poderes públicos en defensa del derecho a la vida. Por otro lado, la reciente Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 14 de marzo de 2013 (Asunto C-415-11) pone en evidencia la necesidad de una actuación urgente de los poderes públicos, en sus respectivos ámbitos competenciales, dirigida a la salvaguarda de los derechos fundamentales y estatutarios que van ligados con el uso y disfrute de la vivienda habitual.
Con este fin, se reforman y adecuan las herramientas normativas de que se dispone en el marco competencial de la comunidad autónoma, para que, desde una política de fomento, puedan lograr su mayor eficiencia.
La función social de la vivienda configura el contenido del derecho mediante la posibilidad de imponer deberes positivos a su titular que aseguren su uso efectivo para fines residenciales, entendiendo que la fijación de dicho contenido no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho o de los intereses individuales. La función social de la vivienda, en suma, no es un límite externo a su definición o a su ejercicio, sino una parte integrante del derecho mismo. Utilidad individual y función social, por tanto, componen de forma inseparable el contenido del derecho de propiedad. Junto a ello, la vivienda es el elemento determinante en la planificación de las infraestructuras y servicios públicos. La no ocupación de viviendas supone un funcionamiento ineficiente de tales infraestructuras y servicios y un auténtico despilfarro de recursos públicos que hoy son tan necesarios.
Los lanzamientos judiciales por causas económicas (es decir, por insolvencia sobrevenida del ciudadano), tanto de propietarios de viviendas particulares como de inquilinos de viviendas de promoción pública, así como los lanzamientos judiciales por causa ocupación ilegal en el caso de las viviendas de promoción pública, afectan a una de las necesidades más elementales de la población y a un derecho reconocido que los poderes públicos están obligados a preservar y fomentar. Todo ello en un contexto de crisis económica que dificulta soluciones satisfactorias a todas las partes afectadas.
Los poderes públicos no pueden, y no deben, intervenir en las relaciones jurídicas obligacionales más allá de asegurar la función pública de los bienes sujetos a tráfico de las personas. Y en un momento en que existe un gran colectivo ciudadano en riesgo de perder su hogar, es obligación de la Junta de Extremadura facilitar los cauces que permitan mantener a los ciudadanos en sus viviendas, aunque cambie el titulo jurídico por el cual pueden seguir viviendo en ellas.
Para ello se da un paso hacia delante en la definición de la función social de la propiedad de la vivienda, se orientan soluciones para que ésta se pueda ejercer desde el ámbito privado de las relaciones jurídicas, incluso en los casos en los que una de las partes sea la Administración autonómica, y, en último extremo, se establecen las consecuencias del incumplimiento de dicha función.
La presente ley, en el marco de las obligaciones que establece el bloque constitucional para los poderes públicos, y de entre ellos la Junta de Extremadura, procede a la regulación de la situación jurídica en que se encontrarán las viviendas de primera residencia que han sido objeto de desalojo judicial, con el único objetivo de facilitar los cauces necesarios para que los ciudadanos afectados puedan mantenerse en el uso de sus domicilios.
En particular, se pretende asegurar el derecho a una vivienda digna en relación con el derecho a la vida y a la integridad física y psíquica de las personas y sus familias afectadas por desahucios provenientes de ejecuciones hipotecarias, a fin de que puedan continuar ocupando su vivienda mediante la habilitación de medios que permitan el acceso temporal del uso de la misma, siempre que se cumplan los requisitos previstos. De esta forma, se declara de interés social la cobertura de necesidad de vivienda de las personas en especiales circunstancias de emergencia social incursas en procedimientos de desahucio.
La presente ley se dicta al amparo del título competencial recogido en los artículos 9.31, 9.1.27 y 28 de la Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, de Reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura, que establece la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma en materia de urbanismo y vivienda, normas de calidad e innovación tecnológica en la edificación y de conservación del patrimonio urbano tradicional, y en su ejercicio se respetan las competencias reservadas al Estado en los artículos 149.1.1.ª y 18.ª de la Constitución.
La Comunidad Autónoma de Extremadura dispone de un amplísimo parque de viviendas de segunda y tercera residencia a las cuales no puede afectar la presente ley, de modo que las medidas que en ella se adoptan se dirigen únicamente a aquella vivienda considerada como vivienda habitual, entendiendo por ella la que está ocupada en razón de cualquier derecho reconocido en la ley y que suponga el domicilio habitual para sus ocupantes.
La Junta de Extremadura, en el marco de sus competencias exclusivas, asumirá la defensa de la función social de la vivienda aplicando los instrumentos jurídicos y económicos permitidos en las leyes y en la Constitución, de forma que se evite que la considerada vivienda habitual siga siendo un bien sometido a especulación.
Por otra parte, se hace uso de las facultades asociadas a las competencias contempladas en el artículo 13 del Estatuto de Autonomía, en concreto la declaración de utilidad pública o interés social a efectos expropiatorios, así como la determinación de los supuestos, causas y condiciones de ejercicio de tal potestad, la determinación de criterios objetivos de valoración y el establecimiento de los órganos que los apliquen y fijen el justiprecio.
La presente ley consta de cuatro artículos, seis disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias y ocho disposiciones finales.
El artículo 1 se resuelve en la introducción de hasta quince modificaciones en la Ley 3/2001, de 26 de abril. El primero de los objetivos que se marca la reforma de la ley se traduce en la introducción de una clara concepción de la función social de la propiedad de las viviendas, centrada en su destino efectivo hacia su uso habitacional, como es su esencia. Se establece como objeto de la ley, precisamente, la preservación de esa función social, buscando evitar, en lo posible, conductas especial y directamente destinadas al ejercicio de un impropio derecho a la especulación respecto de las viviendas, pues no es esa ni su esencia ni su finalidad.
Sobre ese eje del reconocimiento de la función social de la propiedad de la vivienda gravita el resto de reformas operadas. De este modo, se define el concepto de vivienda habitual y de vivienda deshabitada, se articula un procedimiento orientado a la declaración de vivienda deshabitada y se tipifica la conducta especulativa respecto de las personas jurídicas.
La diferenciación en el tratamiento jurídico que establece la presente ley entre las personas físicas y las jurídicas está amparada en una justificación objetiva y razonable, tal y como exige la doctrina constitucional para un cumplimiento real y efectivo del principio de igualdad. La efectiva realización de la función social de la vivienda no permite en ningún caso la especulación inmobiliaria. Ha sido en el seno de las corporaciones, y no en el mero patrimonio de las personas físicas, donde se han generado actuaciones que han distorsionado el mercado inmobiliario y afectado directamente al precio de la vivienda.
Precisamente, con base en esa función social de la propiedad de las viviendas, se declara como interés social la cobertura de las necesidades de vivienda de aquellas personas que se encuentran en especiales circunstancias de emergencia social y de las que se encuentran incursas en procedimientos de desahucio por ejecución hipotecaria, judicial o extrajudicial, a efectos de poder expropiar el usufructo de aquellas viviendas durante un periodo máximo de tres años. Ello únicamente en aquellos supuestos en los que el procedimiento de desahucio se insta por entidades financieras, sus filiales inmobiliarias o entidades de gestión de activos, y, lógicamente, atendiendo a circunstancias sobrevenidas y, como se advierte, orientada a personas en especial situación de vulnerabilidad. Para ello el artículo 2, respetando las competencias estatales en materia de expropiación forzosa y las normas sobre valoración del justiprecio establecidas en el texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, presenta la respuesta de la Comunidad Autónoma de Extremadura ante las situaciones que en la citada ley se explicitan, su posibilidad y capacidad de reacción, y ello en el ámbito de sus específicas competencias en materia de procedimiento, de vivienda y de ordenación de la propia actividad económica. Se declara también la urgencia a efectos procedimentales, pues se entiende que nada puede justificar más una rápida intervención administrativa que la defensa de un derecho tan fundamental como es el de acceso o, en este caso, permanencia en la vivienda, sede del desarrollo de otros fundamentales.
No obstante, esta medida se contempla con carácter excepcional cuando no exista otra solución para las personas desalojadas, dando siempre prioridad a las soluciones contempladas por el Estado en el Real Decreto Ley 6/2012, de 9 de marzo, de medidas urgentes de protección de deudores hipotecarios sin recursos; en el Decreto Ley 27/2012, de 15 de noviembre, de medidas urgentes para reforzar la protección a los deudores hipotecarios; en la Ley 1/2013, de 14 de mayo, de medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler social, y en el Real Decreto Ley 1/2015, de 27 de febrero, de mecanismo de segunda oportunidad, reducción de carga financiera y otras medidas de orden social, siguiendo con ello las directrices marcadas por el Tribunal Constitucional en Sentencia de 14 de mayo de 2015.
A efectos de financiación, se modifica la ordenación hasta ahora vigente en materia de fianzas derivadas de los arrendamientos sujetos a la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos. Se busca, en primer término, una mayor agilidad en orden a su gestión y, por otro lado, se las declara como fuente de financiación de las políticas expropiatorias arriba reseñadas.
A este respecto, cabe señalar que la Junta de Extremadura, a lo largo de los años, y desde la transferencia de las competencias en materia de vivienda, ha venido ejercitando políticas activas, ya lo sea de fomento, ya desde la óptica de la satisfacción del derecho a una vivienda digna para aquellos que resultan ser socialmente más desfavorecidos. Desde ese punto de vista, la presente ley, a través de la modificación de la Ley 3/2001, de 26 de abril, de Calidad, Promoción y Acceso a la Vivienda, establece una nueva ordenación del derecho de tanteo en la hipotética transmisión de viviendas protegidas, es decir, de aquellas que en sus diferentes fases de construcción, adquisición, reforma o rehabilitación, han sido objeto de actividades de fomento por haber obtenido diferentes subvenciones (que son las que en realidad las califican como tales viviendas protegidas), todo ello con el fin de evitar que subvenciones otorgadas a quien, por sus circunstancias personales o empresariales tenía derecho a ellas, acaben en manos de quienes, por esas mismas circunstancias, jamás podrían acceder a las correspondientes ayudas públicas.
El Tribunal Constitucional ha considerado de forma clara y explícita, conforme al ordenamiento jurídico constitucional, las limitaciones que para el derecho a la propiedad suponen las regulaciones autonómicas que establecen derechos de tanteo y retracto de la Administración en relación con viviendas de protección pública: «En este caso, el sometimiento del titular de viviendas protegidas a los derechos de adquisición preferente responde claramente a una finalidad de interés general: el acceso a una vivienda digna por parte de personas necesitadas. La limitación coadyuva a este objetivo porque sirve a la evitación del fraude a las transacciones (el cobro de los sobreprecios en «negro») y a la generación de bolsas de vivienda protegida de titularidad pública. La limitación señalada se ampara de este modo en razones que, por lo demás, son particularmente poderosas al entroncar con un pilar constitucional: el compromiso de los poderes públicos por la promoción de las condiciones que aseguren la efectividad de la integración en la vida social (artículo 9.2. CE), en general, y el acceso a una vivienda digna (artículo 47 CE), en particular. Conecta igualmente con el mandato constitucional de protección social y económica de la familia (artículo 39.1 CE), de la juventud (artículo 48 CE), de la tercera edad (artículo 50 CE), las personas con discapacidad (artículo 49 CE) y los emigrantes retornados (artículo 42 CE). Por otra parte, estos derechos de adquisición preferente, cuando se ejercen para evitar actuaciones fraudulentas, funcionan como mecanismo de control de la regularidad de las transmisiones por lo que el titular incumplidor está obligado a soportar los perjuicios consecuentes perjuicios que en modo alguno pueden reputarse sacrificios a los efectos de la indemnización prevista en el artículo 33.3. CE».
Por último, la Junta de Extremadura ha construido en el tiempo un gran parque de viviendas de promoción pública, del que es propietaria, ya lo sea por sí misma, ya a través empresas por ella participada. Esas viviendas, al margen de la posibilidad de su venta, están ocupadas en la actualidad en régimen de alquiler por personas que han acreditado escasez de recursos económicos, y a tal circunstancia atiende el artículo 3 cuando pretende suspender temporalmente en casos tasados, los desahucios de viviendas sociales.
GALICIA
Se regula el tratamiento fiscal aplicable en el IRPF a las cantidades percibidas por la devolución de las cláusulas suelo en Galicia
Decreto Foral-Norma 1/2017, de 28 de febrero, por el que se determina el tratamiento en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas de las cantidades percibidas como consecuencia de la restitución de las cantidades satisfechas en aplicación de las cláusulas suelo. (Boletín Oficial de Galicia, de 6 de marzo de 2017)
La sentencia del Tribunal Supremo de fecha 9 de mayo de 2013 declaró la nulidad, por su carácter abusivo, de las cláusulas suelo. Sin embargo, limitó temporalmente la retroactividad de la declaración de nulidad, de manera que no afectaría ni a las situaciones definitivamente decididas por resoluciones judiciales con fuerza de cosa juzgada ni a las cantidades satisfechas antes del 9 de mayo de 2013, fecha de la sentencia.
Esta limitación de la eficacia retroactiva fue confirmada por el mismo tribunal en sentencia de 25 de marzo de 2015. Fijó como doctrina que, cuando en aplicación de la doctrina fijada en la sentencia de 2013 se declare abusiva una cláusula suelo, la devolución al prestatario se efectuará a partir de la fecha de publicación de la sentencia de 2013.
No obstante, diversos tribunales españoles plantearon cuestiones prejudiciales ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea cuestionando, sobre la base del Derecho de la Unión Europea, la jurisprudencia del Tribunal Supremo.
El 21 de diciembre de 2016 el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha dictado sentencia en los asuntos acumulados C-154/15, C-307/15 y C-308/15 dando respuesta a esas cuestiones prejudiciales. En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia ha fallado que el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 93/13/CEE del Consejo, sobre cláusulas abusivas en los contratos celebrados con las personas consumidoras, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una jurisprudencia nacional que limita en el tiempo los efectos restitutorios vinculados a la declaración del carácter abusivo de las cláusulas citadas.
En previsión del incremento de demandas de las personas consumidoras afectadas solicitando la restitución de las cantidades satisfechas en aplicación de las cláusulas suelo, el Gobierno del Estado ha dictado el Real Decreto-ley 1/2017, de 20 de enero, de medidas urgentes de protección de consumidores en materia de cláusulas suelo. El Real Decreto-ley, además de arbitrar un cauce para facilitar que la persona consumidora pueda llegar a un acuerdo con la entidad de crédito que le permita solucionar sus diferencias mediante la restitución de dichas cantidades, regula el tratamiento fiscal de las cantidades percibidas como consecuencia de tales devoluciones.
El presente decreto foral-norma tiene por objeto, precisamente, regular en lo que compete a las Instituciones Forales de este Territorio Histórico el tratamiento fiscal que es de aplicación en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, a las cantidades percibidas por la devolución de las cláusulas de limitación de tipos de interés de préstamos derivadas tanto de acuerdos celebrados con las entidades financieras como de la ejecución o cumplimiento de sentencias judiciales o laudos arbitrales.
Con tal motivo, se modifica la Norma Foral 3/2014, de 17 de enero, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas del Territorio Histórico de Gipuzkoa, incorporando una disposición adicional que lo regula.
Esta modificación debe ser incorporada a la normativa tributaria del Territorio Histórico de Gipuzkoa con la mayor celeridad, toda vez que, una vez consensuada con el resto de territorios históricos, la medida debe estar operativa desde el inicio del periodo de autoliquidación del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas correspondiente al periodo impositivo 2016.
El artículo 14 de la Norma Foral 6/2005, de 12 de julio, sobre Organización Institucional, Gobierno y Administración del Territorio Histórico de Gipuzkoa, regula la posibilidad de que el Consejo de Gobierno Foral, por razones de urgencia, dicte disposiciones normativas provisionales que tomarán la forma de decreto foral-norma, y que no podrán afectar a la organización, régimen y funcionamiento de los órganos forales.
Las disposiciones así adoptadas deberán ser inmediatamente sometidas a debate y votación de totalidad en las Juntas Generales para su convalidación.
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