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En este artículo nos vamos a referir al expediente para restaurar la legalidad urbanística infringida a consecuencia de la realización de una construcción sin licencia. Se tendrá que examinar cada una de las leyes del suelo autonómicas para comprobar las particularidades, así como los plazos de caducidad y prescripción.
Pedro Pablo Fernández Grau. Abogado
1. Acción de restauración de la legalidad urbanística
El procedimiento para proceder a la restauración de la legalidad urbanística se considera por la Jurisprudencia del Tribunal Supremo que es de naturaleza reparadora, porque lo que se pretende es que se restaure el ordenamiento urbanístico que ha sido vulnerado. No tiene naturaleza sancionadora, al no pretenderse imponer una multa por la realización de las obras ilegales, sino que el objetivo último de la acción de la Administración es que desaparezca la construcción que incumple la normativa urbanística que sea de aplicación.
2. Procedimiento de la restauración de la legalidad urbanística
El procedimiento concreto dependerá de cada Comunidad Autónoma, por lo que se tendrá que examinar cada una de las Leyes del Suelo autonómicas para comprobar las particularidades de cada uno de ellos, así como los correspondientes plazos de caducidad y prescripción. No obstante, todos los procedimientos tienen una tramitación similar que comienza con el requerimiento que se realiza al propietario de las obras para que proceda a legalizar las obras en el plazo que establezca la Ley autonómica correspondiente. Hay que tener en cuenta que la resolución será recurrible en reposición en el plazo de un mes, plazo que no hay que confundir con el que se otorgue para presentar la solicitud de legalización de las obras.
Por tanto, cuando se recibe la resolución administrativa que insta la restauración de la legalidad urbanística, será necesario decidir si se va solicitar la legalización en el plazo correspondiente, o si se va a formular el recurso de reposición. Procederá presentar la solicitud de licencia para legalizar las obras cuando éstas sean conformes con las ordenanzas municipales urbanísticas, pero se llevaron a cabo sin haber solicitado en su momento la licencia preceptiva. Es decir, solicitaremos la licencia de legalización cuando tengamos la seguridad de que se otorgará licencia y quedará legalizada la construcción. Por el contrario, deberemos interponer el recurso de reposición cuando consideremos que, aunque la construcción sea ilegal, ha transcurrido el plazo establecido en la Ley autonómica correspondiente para que el Ayuntamiento pudiera instar la restauración de la legalidad urbanística.
Debemos tener en cuenta que si la construcción tuviera una antigüedad superior a dicho plazo, será contraproducente que solicitemos la licencia de legalización, porque la comúnmente denominada prescripción de la acción de la Administración para instar la restauración sólo la podremos hacer valer en el recurso de reposición. Si éste no se interpusiera en el plazo de un mes, por haber optado solicitar licencia, debemos tener en cuenta que la resolución administrativa por la que se nos requiriera la legalización será firme. Y si la construcción fuera ilegal y hubiéramos optado por solicitar su legalización, la licencia sería finalmente denegada y el Ayuntamiento decretaría su demolición sin que pudiéramos hacer valer la prescripción de la infracción.
Una vez transcurrido el plazo otorgado para solicitar la licencia de legalización, si no se hubiera llevado a cabo, y aunque se hubiera recurrido en reposición, es importante tener en cuenta que los actos administrativos son ejecutivos aunque sean recurridos, por lo que se dictará la orden de demolición. Para evitarlo será necesario que, conforme al artículo 111 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP-PAC), se solicite la suspensión del acto administrativo al plantear el recurso de reposición. Para que sea admitida se deberá fundamentar el recurso en algunas de las causas de nulidad que se establecen en el artículo 62.1 de dicha Ley y que, además, la ejecución pudiera producir perjuicios de difícil o imposible reparación, lo que se tendrá que acreditar. Si el Ayuntamiento no respondiera en el plazo de un mes desde la fecha de interposición del recurso de reposición, se entenderá concedida la suspensión.
No debemos olvidar que el recurso de reposición se entenderá presuntamente desestimado si no es resuelto por el Ayuntamiento en el plazo de un mes establecido en el artículo 117.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo. En este caso, si el procedimiento de restauración no ha sido suspendido, se seguirá tramitando por parte del Ayuntamiento que dictará la orden de demolición. En este caso, es imprescindible interponer recurso contencioso administrativo en el plazo de seis meses a contar desde la desestimación presunta del recurso de reposición, conforme al artículo 46.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Esto es así porque si la resolución que requiere la legalización de la obra acabara siendo firme, en el recurso que pudiéramos plantear contra la orden de demolición no podríamos alegar la posible caducidad de la acción del Ayuntamiento por el transcurso del plazo establecido. Al no recurrir ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la desestimación presunta del recurso de reposición podría entenderse que es firme y nos quedaríamos sin la posibilidad de hacer valer la posible prescripción de la obra.
El procedimiento de restauración deberá tener la duración que establezca cada una de las Leyes autonómicas, siendo la fecha inicial la de la resolución por la cual el Alcalde acuerda proceder al requerimiento y la fecha final la de la notificación al interesado de la orden de demolición. En el caso de que no se haya respetado por el Ayuntamiento dicho plazo el expediente habrá caducado conforme al artículo 92 de la Ley 30/1992 y tendrá que comenzarlo de nuevo.
3. Naturaleza del plazo que tiene la administración para instar la restauración de la legalidad
El plazo que venga establecido en la normativa urbanística, dentro del cual la Administración puede instar la legalización de la obra, es de caducidad conforme ha fijado la Jurisprudencia del Tribunal Supremo. Por tanto, no podemos hablar de plazo de prescripción, aunque comúnmente se le denomine así. La trascendencia de esta distinción la encontramos en los distintos efectos que se derivan de uno u otro tipo de plazo en cuanto a su interrupción. Así, al ser un plazo de caducidad, cuando el Ayuntamiento incoe el expediente de restauración quedará interrumpido y, si el expediente es archivado sin que se haya dictado resolución alguna sobre el fondo del asunto, el plazo continuará computándose donde quedó interrumpido, al contrario de que si fuera de prescripción que el plazo empezaría a contar de nuevo desde el principio.
Por tanto, el Tribunal Supremo dice que en este caso se debe hablar de la caducidad de la acción de restauración de la legalidad urbanística por parte de la Administración, lo que supone que una vez transcurrido ya no podrá incoar el correspondiente expediente aunque, durante su transcurso, hubiera iniciado uno o varios expedientes que hubieran sido archivados por caducidad.
4. Cuando se debe considerar que ha transcurrido el plazo de cuatro años de caducidad
El plazo empieza a contar desde el día en el que la construcción esté en condiciones de ser utilizada según su destino. El último día a tener en cuenta para calcular el plazo será aquel en el que se haya llevado a cabo la notificación fehaciente del requerimiento al propietario de la obra.
Para acreditar el día inicial serán válidos todos los medios de prueba admitidos en Derecho. Si la construcción es visible desde la vía pública nos servirán las pruebas que acrediten su terminación en la fecha que aleguemos, tales como facturas del constructor debidamente ratificadas, testigos, informes periciales, etc. La prueba más efectiva, debido a su objetividad, es la de una fotografía aérea tomada por algún organismo público en la que se indique la fecha del vuelo en la que se realizó. En el caso de que la construcción se haya llevado a cabo en una zona no visible desde el exterior, será mucho más difícil acreditar su fecha de terminación porque la Jurisprudencia considera que en estos casos, al no haber estado visible, la Administración no ha tenido opción a reaccionar contra la obra ilegal, al estar oculta, por lo que el plazo comenzará desde el momento en el que ésta tenga conocimiento de su existencia.
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