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El pasado 14 de julio, el Consejo de Ministros aprobó la remisión a las Cortes Generales del Proyecto de Ley de Suelo estatal, tras la consulta hecha a la conferencia sectorial de todos los responsables urbanísticos autonómicos convocada al efecto por la Ministra de la Vivienda y contar con el dictamen favorable del Consejo Económico y Social, la Comisión Nacional de Administración Local y el amplio respaldo de hasta veintitrés agentes sociales implicados, incluidos ecologistas.
Ciertamente, la Constitución dedica su artículo 47 a la regulación de los usos del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación, la participación de la Comunidad en las plusvalías que genera la acción urbanística de los entes públicos y el derecho que tienen todos los españoles (el proyecto lo amplía a «todos los ciudadanos´´) a disfrutar de una vivienda digna y adecuada.
A partir de estos principios y valores, y después de ocho innovaciones normativas en doce años, resulta de la Exposición de Motivos del Proyecto de Ley objeto de comentario que se impone a las distintas Administraciones (estatal, autonómica y local) con competencias concurrentes en materia de urbanismo, vivienda y ordenación del territorio que contribuyan «de manera leal a la política de utilización racional de los recursos naturales y culturales, en particular el territorio, el suelo y el patrimonio urbano y arquitectónico, que son el soporte, objeto y escenario necesario de aquéllas al servicio de la calidad de vida´´.
No es ésta una Ley urbanística -por ser competencia de las distintas Comunidades Autónomas- sino una norma referida al régimen del suelo y a la igualdad en el ejercicio de los derechos constitucionales y cumplimiento de los deberes a él inherentes cuyo reconocimiento y protección encomienda la Carta Magna al Estado.
Es por ello que el artículo 2 del Proyecto de Ley impone que las políticas públicas relativas a la regulación, ordenación, ocupación, transformación y uso del suelo tengan como fin común la utilización de este recurso conforme al interés general y según el principio de desarrollo sostenible, procurando la eficacia de las medidas de conservación y mejora de la naturaleza y de la protección del patrimonio cultural y del paisaje, el progreso del medio rural y la preservación de los valores del suelo innecesario o inidóneo para atender las necesidades de transformación urbanística, estando expresamente prohibidas las parcelaciones urbanísticas de los terrenos en el suelo rural; y que en el medio urbano la ocupación del suelo y la implantación de usos y la compatibilidad sea eficiente, dotados de infraestructuras y servicios, más aún cuando cumplan una función social.
Si bien el propósito de la Ley es más que loable -contribuir a poner brida a la espiral alcista de los precios de la vivienda, facilitando el acceso a la vivienda- las primeras críticas que ha levantado la Ley no se han hecho esperar y se resumen en ser intervencionista en cuanto a la fijación de una reserva para VPO, que pudiera invadir competencias autonómicas, que al aumentar las cesiones a los Ayuntamientos el incremento del valor del terreno será repercutido en la vivienda de precio libre y que el procedimiento expropiatorio pudiera situar al agricultor en situación poco sostenible con justiprecios inferiores a los que resultaría de aplicar el método comparativo.
De acuerdo con este ideario, intentaré entresacar las novedades más interesantes que incorporará a nuestro acervo esta futura Ley
Estatuto de los ciudadanos
Cual pórtico, recoge el Proyecto de Ley el estatuto subjetivo básico de los sujetos afectados, comprendiendo el derecho de los ciudadanos a una vivienda digna y adecuada en un medio ambiente apropiado, a acceder en condiciones de igualdad a las dotaciones públicas y equipamientos colectivos y el derecho a la iniciativa privada en la transformación urbanística y en la construcción o edificación.
Se garantizan también unos estándares mínimos en el desarrollo de los principios de transparencia, publicidad, participación y de evaluación y seguimiento de los efectos que tienen los planes sobre la economía y el medio ambiente, mediante el derecho de acceso a la información sobre la ordenación urbanística y del territorio y su evaluación ambiental que obre en la Administración; el derecho a participar efectivamente en los procedimientos de aprobación de instrumentos de ordenación y de ejecución urbanística, generalizándose el trámite de apertura de información pública, incluidos los convenios urbanísticos, para que puedan formularse alegaciones.
Consagrando igualmente el ejercicio de la acción pública para hacer respetar las determinaciones urbanísticas y medio ambientales, para lo cual se impulsará la publicidad telemática.
Asimismo, el texto fortalece la potestad normativa de las Entidades locales al autorizar que por medio de las Ordenanzas se concreten el alcance de los deberes de los ciudadanos y dota el silencio con sentido positivo para los planes iniciados por los Ayuntamientos pero a aprobar por la Comunidad Autónoma en el supuesto descrito.
Régimen urbanístico del suelo
A efectos del Proyecto de Ley, se parte de que todo el suelo se encuentra en la situación básica de suelo rural o de suelo urbanizado. Siendo el primero el suelo preservado y protegido por la ordenación territorial y urbanística de su transformación mediante la urbanización así como el suelo para el que los instrumentos de ordenación prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuación de urbanización. Y el segundo, el suelo integrado de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población.
Por no haber sido eficaz en la contención del precio de la vivienda, se cambia así el sistema diseñado por la anterior Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen de Suelo y Valoraciones que será derogada, que pretendió liberalizar e incrementar la oferta al clasificar el suelo en urbano, urbanizable y no urbanizable y considerar como supletorio todo el suelo urbanizable susceptible de transformación, es decir salvo que tuviera la condición de urbano o de no urbanizable.
Ahora, casi se invierten los términos: la futura normativa declara tan solo urbanizable el suelo que se considere necesario transformar y el resto es no urbanizable. Diferencias que no son sólo de matiz, está claro.
Pero lo más rompedor del Proyecto de Ley será comentado a continuación. Sienta la norma el régimen de las actuaciones urbanísticas de transformación del suelo, que son las que generan las plusvalías en las que participará la Comunidad, posibilitando una mayor y flexible adecuación a la realidad y al rendimiento neto de la actuación, que genera el deber de entregar a la Administración no sólo el suelo reservado para viales, espacios libres, zonas verdes y restantes dotaciones públicas, sino también ceder el suelo libre de cargas de urbanización correspondientes al porcentaje de la edificabilidad media ponderada de la actuación, que con carácter general no podrá ser inferior al 5% ni superior al 15%, aunque excepcionalmente podrán las CC.AA reducirlo o alcanzar la horquilla un máximo del 20% (con la Ley del 98 tan sólo se fijaba un máximo del 10% del aprovechamiento del sector).
Merece también destacarse que se imponga la reserva de suelo adecuado para usos productivos y uso residencial para vivienda sujeta a un régimen de protección pública que tengan precio máximo o facilite el acceso a la vivienda de los sectores desfavorecidos que tienen dificultad en el mercado libre, pues como dice la Exposición de Motivos «es la propia Constitución la que vincula la ordenación de los usos del suelo con la efectividad del derecho a la vivienda´´. Esta reserva será determinada legalmente o por los instrumentos de ordenación y, como mínimo, comprenderá los terrenos necesarios para realizar el 25 % de la edificabilidad residencial prevista por la ordenación urbanística en el suelo que vaya a ser incluido en actuaciones de urbanización (en Andalucía, en cada área o sector con uso residencial, las reservas de los terrenos equivalentes, al menos al 30 % de la edificabilidad residencial de dicho ámbito), si bien se podrá también por Ley permitir excepcionalmente una reserva inferior para determinados Municipios o para las actuaciones que contempla el Proyecto de Ley.
En cuanto a la valoración del suelo, se cambia también el criterio seguido hasta ahora, según el cual se atendía primordialmente a su clasificación y categorización urbanística, esto es, a su destino, más que a su situación real, llegándose a la paradoja de que si se aproximaba al valor de mercado, el valor real no consistía en tasar la realidad actual estrictamente, sino incluía también las meras expectativas derivadas de la asignación de edificabilidades y usos generadas por ordenación territorial o urbanística aún no realizadas, lo que allanaba la especulación.
Se trata de impedir que el suelo rústico se venda tan caro como si fuera urbanizable. De forma que en el suelo rural, se abandonará el método de comparación para acoger la valoración real, tasándose los terrenos mediante la capitalización de la renta anual real o potencial, la que sea superior, de la explotación según su estado en el momento de la práctica de la valoración, sin que en ningún caso puedan considerarse las expectativas.
Garantías del cumplimiento de la función social de la propiedad inmobiliaria
Finalmente, en evitación de odiosas prácticas de retención especulativa, se articulan una serie de medidas al servicio del interés general, tales como la responsabilidad patrimonial por incumplimiento de plazos máximos en los procedimientos de ordenación urbanística, la posibilidad de expropiación, venta o sustitución forzosa del propietario incumplidor en los deberes de edificación o rehabilitación.
En materia indemnizatoria se introduce además un derecho a la retasación cuando para acometer una actuación urbanizadora se aumente el valor de los terrenos expropiados a consecuencia de una modificación en la ordenación, que asegure la integridad indemnizatoria sin merma de la gestión pública. Integrando el separado patrimonio municipal del suelo, sin perjuicio de lo demás que determine la legislación urbanística, las parcelas de cesión donde se concentra el aprovechamiento urbanístico antes mencionados y cuya finalidad esencial es coadyuvar a regular el mercado de terrenos, obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pública y facilitar la ejecución de la ordenación territorial y urbanística.
Estos bienes y recursos deberán ser destinados preferentemente a la construcción de viviendas sometidas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social previstos urbanísticamente o de protección o mejora de espacios naturales o del patrimonio cultural, arbitrándose una serie de medidas para asegurar el cumplimiento de este destino aún en caso de enajenación, ya que las parcelas de cesión serán inscritas en el Registro de la Propiedad con las limitaciones que les afecten (se pretende proscribir una práctica que era habitual con sistemas anteriores: la subasta al alza de parcelas patrimoniales a precios de mercado para sufragar gasto corriente).
Otra novedad consiste en que los Notarios para autorizar Escritura de Obra Nueva en construcción exigirán un certificado del Arquitecto acreditativo de que se ajusta al proyecto aprobado, al igual que al finalizar la obra y su entrega a los compradores. Pone punto final al texto una regulación corregida del derecho de superficie que ha de favorecer su constitución para dinamizar la oferta en el mercado inmobiliario.
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