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Ideada esencialmente la figura del Agente Urbanizador (AU, más breve) por el Arquitecto Gerardo Roger Fernández como modelo de gestión urbanística opcional al ya clásico Urbanizador establecido con la Ley de 1956 y perfeccionando los Programas de Actuación Urbanística del texto de 1976, toma cuerpo jurídico por vez primera en el ordenamiento urbanístico español con la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la Actividad Urbanística de la Comunidad Autónoma de Valencia, que lo define en su preámbulo como aquella «persona -pública o privada- que en un momento dado asume, voluntariamente, la responsabilidad pública de promover la ejecución de una actuación urbanizadora en desarrollo de la calificación urbanística del suelo prevista por el Plan´´. Se entresacan de aquí los rasgos conceptuales de esta novedosa figura que ha inspirado el modelo andaluz, por lo que nos adentraremos en el espíritu de esta revolucionaria institución.
Razona convincente el legislador valenciano al señalar en el nuevo enfoque propuesto que al propietario del suelo no se le puede exigir idéntico papel protagonista como el que le ha atribuido hasta ahora la legislación histórica en cuanto que lleve la iniciativa en la ejecución de la decisión planificadora y sufrague las cargas de la urbanización que compensen el beneficio edificatorio, al ser ya principalmente considerada la actividad urbanística no como subsidiaria de la edificación, sino como una función pública cuya responsabilidad corresponde a los poderes públicos por requerir una carga económica cuantiosa además de una gestión típicamente empresarial.
El modelo clásico por el que la Ley convierte al propietario en promotor, al que la falta de cualificación técnica o solvencia económica lo harán abstenerse en el desarrollo urbanístico en muchos supuestos, puede ser ineficaz y hacer inoperantes los mecanismos tradicionales de la mutación de cambio de sistema privado a público o la amenaza de la expropiación, puesto que la Administración puede carecer de recursos para gestionar por cooperación o expropiación los sectores incumplidores. Lo que introduce esta innovadora Ley es que el agente ejecutor del Plan actúe jurídicamente revestido de carácter público. Así las cosas, corresponderá a la Administración actuante llevar a cabo directamente ese protagonismo urbanizador activo u operar mediante empresa pública o mixta (u organismo autónomo o entidad pública empresarial), o también gestionar indirectamente el Programa para el desarrollo de la Actuación Integrada adjudicándolo a una empresa privada seleccionada en abierta concurrencia, que sería el AU, reservándose eso sí la facultad de dirección y supervisión. Si bien, coexiste una segunda vía para llevar a cabo la gestión indirecta de la actuación urbanizadora mediante los propietarios constituidos en Agrupación de Interés Urbanístico, que competirán con otros empresarios para la adjudicación del Programa, aunque aquéllos serán preferentes si la oferta reúne las condiciones señaladas en la legislación urbanística. Surgen así esquematizados tres sujetos llamados a colaborar: la Administración (que genera la oferta de suelo en aras del superior interés general y que puede ser ella misma Urbanizador en régimen de gestión directa), el Agente Urbanizador (que aparece en la gestión indirecta y no tiene porqué reunir simultáneamente la condición de propietario del terreno) y el propietario.
Siendo así que el AU asume el compromiso de realizar o gestionar las inversiones públicas o privadas necesarias para la urbanización y transformación del suelo (tales como implantar sistemas generales impuestos por el planeamiento, viales, suministro de agua potable y energía eléctrica, telefonía y telecomunicaciones, saneamiento, ajardinamiento…), sin que sea preceptivo que detente la propiedad civil de los terrenos (no abría que recurrir a la expropiación) ni que se le retribuya con solares resultantes (si lo solicita el propietario se le podrá pagar en cuotas de urbanización). Y todo ello para no limitar la cantidad potencial de agentes interesados en transformar, favoreciendo el acceso a la actividad urbanizadora de promotores inmobiliarios de pequeño y mediano tamaño que ya no tendrán que comprometer parte de su capital en activos inmobiliarios (en comprar suelo encarecido por el aumento de la demanda, con la consiguiente secuela inflacionista).
Desaparecería además el coste de riesgo que añadiría el promotor a la inversión inmobiliaria al suprimirse la incertidumbre en cuanto a la iniciación de la actividad edificatoria. Basta pensar el ahorro de tiempo que supone con una sola información pública puedan aprobarse de una tacada el denominado Programa de Actuación Integrada, con la alternativa técnica (propuesta de ordenación pormenorizada y redelimitación de la unidad de ejecución; la cédula de urbanización para integración en el entorno y el proyecto de urbanización; el proyecto de reparcelación, opcional) y la proposición jurídico-económica (mediante convenio urbanístico a suscribir por la Administración con el AU que contenga garantías, plazos de ejecución, retribución, estimación de costes, relación del AU con los propietarios..). Todo lo cual deberá traducirse en una ralentización, al menos, de la tendencia alcista del precio final de la vivienda, que es lo que al fin y al cabo se pretende.
La suma de tan exitoso planteamiento y los espectaculares resultados prácticos obtenidos, llevaron también al legislador estatal a proclamar en el artículo 4 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen de Suelo y Valoraciones, que en los supuestos de actuación pública la Administración actuante promoverá «en el marco de la legislación urbanística, la participación de la iniciativa privada aunque ésta no ostente la propiedad del suelo´´.
Así entendido, el legislador andaluz no ha recepcionado íntegramente el radical modelo valenciano, sino que se ha limitado a acoger la figura del AU insertándolo en el modelo tradicional de gestión urbanística, como submodalidad de ejecución basado en la concurrencia empresarial, sin que sea un mero contratista de obras. De modo que aparece en escena siempre de forma subsidiaria y como amenazante revulsivo, es decir cuando la Administración declare que el propietario ha incumplido con la función social de su propiedad de urbanizar en los plazos fijados por el planeamiento, lo que puede provocar también el cambio de sistema de actuación de uno privado (compensación) a otro público (cooperación, mediante convenio urbanístico, o expropiación).
Para solucionar el absentismo, establecido el sistema de expropiación puede iniciarse el procedimiento de gestión de la urbanización por un particular aspirante a concesionario de la expropiación (siendo preferente la gestión indirecta) o a instancias la Administración, con audiencia de los propietarios afectados (arts. 117 y 118 LOUA).
En el primer caso, el aspirante presentará iniciativa que contendrá: justificante de la solvencia económica y de no haber perdido la condición de urbanizador en otra actuación y garantía del 7% de obras de urbanización; documentación técnica de las obras a realizar, proyecto de urbanización; y en plica cerrada: valoración de terrenos, oferta de compra y pago del precio en dinero o especie (entrega de bienes de naturaleza urbanística -aprovechamiento, permuta con parcelas edificables, integración del propietario en el proceso mediante aportación de suelo, dinero o ambas cosas), fases y plazos a los que se compromete y compromisos adicionales. Seguidamente, habrá una aprobación previa de esta iniciativa presentada que será notificada a los propietarios para alegaciones, con exposición pública por plazo no inferior a 20 días para que puedan presentarse alternativas.
De iniciarse el procedimiento por la Administración para la gestión indirecta, se simplifica el procedimiento al no existir reparcelación forzosa, sino mera expropiación y pago de terreno justipreciado en dinero o suelo. Para ello se establecerá un pliego de cláusulas y un derecho preferente de adjudicación de los propietario que representen como mínimo el 50% de suelo e igualen la oferta más ventajosa, obligados a constituirse en entidad con personalidad jurídica en la que tendrán cabida terceras personas para financiar las obras.
La Administración asume la actividad de ejecución en el sistema de cooperación, optando por la gestión directa y contratación de las obras de urbanización, o por gestión indirecta a través del Agente Urbanizador mediante concurso que llevará a cabo la aprobación del proyecto de reparcelación y las obras de urbanización. Al determinarse el sistema, los propietarios tendrán 15 días para que elijan pago en metálico o en aprovechamiento. La Administración y los propietarios podrán suscribir también un convenio urbanístico para sentar las bases del sistema con independencia de lo preceptuado en la LOUA.
Finalmente, concluir este comentario exponiendo en apretada síntesis las reglas por las que se rige el AU en el sistema de compensación. Puede suceder que el 100 % de los propietarios asuman conjuntamente la entera ejecución por sí o mediante AU, a través de un rápido convenio urbanístico. De no alcanzarse este porcentaje desde el principio, puede bastar una iniciativa apoyada por el 50%. Ambos sistemas son prioritarios. Ahora bien, si los propietarios afectados incumplieren sus deberes urbanísticos, el AU (definido en al art. 130 LOUA como «cualquier persona física o jurídica, pública o privada, propietaria o no de suelo que, interesada en asumir la actuación urbanizadora como Agente Urbanizador, inste el establecimiento del sistema ante el Municipio, mientras no se haya establecido el mismo en virtud de alguna de las iniciativas de las letras anteriores´´) puede instar esta declaración administrativa presentando iniciativa que contendrá Estatutos y bases de actuación (con previsión de los propietarios disidentes, formas de participación y oferta de compra de terrenos); compromisos de plazos de ejecución y de colaboración con los propietarios, la valoración de terrenos; potestativamente, ordenación detallada y proyecto de urbanización; acreditación de solvencia económica y técnica y prestación de garantía no inferior al 7% del costo de la obras y demás mejoras para la estimación de la oferta propuesta. Ello se presentará en plica cerrada.
De cumplirse los requisitos legales, el Ayuntamiento resolverá o bien desestimar la iniciativa por falta de solvencia, o bien aprobarla previamente con apertura de trámite de información pública y notificación personal a los propietarios para que puedan adherirse o formular alegaciones. Finalizado este período, cualquier otro AU puede formular alternativa en veinte días. De lograr la iniciativa inicial la adhesión del 50% de la propiedad o no se presentase otra iniciativa, se aprobará aquélla. De presentarse otras iniciativas, la Administración concederá un plazo de 20 días para que aporten las alternativas anunciadas, aprobándose de entre ellas la que consiga ese 50%, o de no reunirse este porcentaje, la oferta que mejore la gestión, ejecución urbanística y el planeamiento de desarrollo. En este supuesto, el AU se incorp
orará a la Junta de Compensación, verdadera protagonista de la gestión urbanizadora. Por último, decir que en el sistema de compensación puede aparecer el AU con la firma de un convenio urbanístico en el que se pactará libremente la forma de ejecución del planeamiento con determinación de plazo para la presentación de proyecto de urbanización y reparcelación, siendo necesaria aquí la Junta de Compensación.
LEYES AUTONOMICAS QUE REGULAN LA FIGURA DEL AGENTE URBANIZADOR
Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía
Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanística de Aragón
Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Asturias
Ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenación del Territorio de Canarias.
Ley 1/2003, de 17 de enero, de modificación de la Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla La Mancha
Ley 10/1998, 5 diciembre, de Ordenación del Territorio de Castilla León
Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura.
Ley 15/2004, de 29 de diciembre que modifica a la Ley 9/2002 de 30 de diciembre de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia
Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid, modificada en su D.Tr. 6º por Ley 2/2005, de 12 de abril.
Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Navarra
Ley 5/2006, de 2 de mayo, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja
Ley 16/2005, de 30 de diciembre, urbanística valenciana.
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