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Por José Antonio Martínez Rodríguez. Abogado y asesor jurídico del Ayuntamiento de Arahal (Sevilla)
Para poder definir los actos sujetos a licencia nos tenemos que remitir al artículo 1 del Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aunque actualmente todas las Comunidades Autónomas regulan en su normativa urbanística los actos sujetos a licencia urbanística
- Concepto de licencia de obra
Se puede conceptuar la licencia urbanística como el acto administrativo de carácter reglado por el cual la Administración competente realiza un permiso o autorización para la ejecución de cualquier tipo de construcción, siendo la finalidad de dicha autorización la adecuación de la solicitud de licencia a lo establecido en la normativa urbanística. En parecidos términos se manifiesta Bullejos Calvo/Ortega Martín, al declarar que la licencia urbanística es un acto administrativo mediante el cual la Administración urbanística realiza un control reglado de legalidad sobre las obras o usos de suelo, o cualquier acto de transformación urbanística solicitado por el promotor de las mismas, con carácter previo a su realización.
La licencia de obra además de ser necesaria y obligatoria, debe de ser solicitada con anterioridad a la ejecución de las obras con el objeto que la Administración controle o verifique la legislación y planeamiento urbanístico.
- Características
La licencia urbanística, como acto administrativo declarativo favorable, reúne las siguientes características:
- Es una autorización que se concede por la Administración con el objeto de controlar la actividad autorizada a la legalidad urbanística.
- Es objetiva, ya que su concesión atiende, en particular, a las circunstancias del objeto, terreno o solar y a la actividad que se pretende desarrollar en él, prescindiendo de las condiciones subjetivas o personales del peticionario de tal título, siendo irrelevantes las circunstancias del solicitante.
- Es real, porque se transmite junto con el terreno al que va afectado, y por lo tanto la transmisión de éste apareja la de aquélla. La transmisibilidad no está sujeta a otro requisito que el de la comunicación por escrito a la Corporación Local que la concedió.
- Es reglada, porque para decidir sobre su otorgamiento o denegación, la Administración carece de discrecionalidad, ciñendo su actuación estrictamente a la comprobación de la conformidad o disconformidad de la actividad proyectada por el solicitante a la legalidad y al planeamiento urbanístico.
- Es neutral, porque se otorga sin perjuicio de tercero, por lo que concede tributo a la neutralidad de la licencia respecto de los derechos privados que pueden afectar a la finca u obra en cuestión. Las situaciones jurídico-privadas existentes entre el solicitante y terceras personas no pueden verse afectadas por la concesión de la licencia urbanística, ya que se entiende otorgada, salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de tercero.
- Es un acto motivado, la resolución municipal por la que se procede a la concesión, o denegación de licencia debe ser motivada.
- Tiene naturaleza declarativa, la licencia no crea ni constituye un derecho nuevo, sino que simplemente lo reconoce.
- Actos sujetos a licencias
Para poder definir los actos sujetos a licencia nos tenemos que remitir al artículo 1 del Reglamento de Disciplina Urbanística (Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana), aunque actualmente todas las Comunidades Autónomas regulan en su normativa urbanística los actos sujetos a licencia urbanística, como es el caso de la ley 7/2002, de 16 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA), donde se establece en su artículo 169, que estarán sujetos a licencia urbanística municipal los actos de construcción o edificación e instalación y de uso del suelo, incluidos el subsuelo y el vuelo, y en particular los siguientes:
a) Las parcelaciones urbanísticas a que se refiere la sección sexta del Capítulo II del Título II de la presente Ley, salvo que estén contenidas en proyectos de reparcelación aprobados o sean objeto de declaración de innecesariedad de la licencia.
b) Los movimientos de tierra, la extracción de áridos, la explotación de canteras y el depósito de materiales.
c) Las obras de viabilidad y de infraestructuras, servicios y otros actos de urbanización, que deban realizarse al margen de proyectos de urbanización debidamente aprobados.
d) Las obras de construcción, edificación e implantación de instalaciones de toda clase y cualquiera que sea su uso, definitivas o provisionales, sean de nueva planta o de ampliación, así como las de modificación o reforma, cuando afecten a la estructura, la disposición interior o el aspecto exterior, y las de demolición de las existentes, salvo el supuesto de ruina física inminente.
e) La ocupación y la primera utilización de los edificios, los establecimientos e instalaciones en general, así como la modificación de su uso.
f) Las talas en masas arbóreas y vegetación arbustiva, así como de árboles aislados, que sean objeto de protección por los instrumentos de planeamiento.
g) Cualesquiera otros actos que se determinen reglamentariamente, o por el correspondiente Plan General de Ordenación Urbanística.
Además de los anteriores actos, estarán también sujetos a licencia los actos de construcción, edificación y uso del suelo o del subsuelo que realicen los particulares en terrenos de dominio público, sin perjuicio de las autorizaciones o concesiones que deba otorgar la administración titular de dicho dominio. Sin embargo, no están sujetas a licencia las obras que sean objeto de las órdenes de ejecución para mejora y conservación de los edificios y construcciones existentes.
En el supuesto de que los actos de construcción o edificación, instalación y uso del suelo sean promovidos por los Ayuntamientos en su propio término municipal, el acuerdo municipal que los autorice o apruebe estará sujeto a los mismos requisitos y producirá los mismos efectos que la licencia urbanística, sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación de régimen local. En sentido contrario los actos de construcción o edificación, instalación y uso del suelo promovidos por otras Administraciones Públicas o sus entidades adscritas o dependientes de la misma, distintsa de la municipal, están igualmente sujetos a licencia.
- Concepto de obras menores
La jurisprudencia tiene declarado que el significado de obra menor es un concepto jurídico indeterminado (STS 20 de junio de 1988: «El concepto jurídico indeterminado obras mayores u obras menores habrá de aplicarse en cada caso concreto atendiendo al volumen de la obra, a su trascendencia o peligro para la efectividad de la ordenación urbanística y, en último término, a la complejidad o sencillez del proyecto») que se ha de precisar caso por caso (vía casuística) y en consideración al volumen de las obras, a la transcendencia o peligro para la efectividad de la ordenación urbanística, y a la complejidad o sencillez del proyecto (SSTS de 28 de noviembre de 1989 y 20 de febrero de 1990).
Serán obras menores las que no afecten a la estructura o elementos sustentantes de un inmueble, como son las de cerramiento, vallado, recorrido de tejado, anuncios luminosos, etc., y que sean de sencillez técnica y escasa entidad contractiva y económica, como son las de simple reparación, cerramiento y que además no necesiten de proyecto técnico firmado por profesional. En este sentido del tenor literal del art. 2.2 de la LOE, se puede interpretar, que se exceptúa de la necesidad de proyecto técnico “las construcciones de escasa entidad constructiva y sencillez técnica que no tengan, de forma eventual o permanente carácter residencial ni público y se desarrollen en una sola planta”. En parecidos términos se pronuncia nuestro Alto Tribunal (SSTS de 1 de diciembre de 1983, 24 de febrero de 1981 y 30 de marzo de 1982) al manifestar que será requisito necesario y concurrente para que el proyecto no sea necesario:
1º Que las obras sean de escasa entidad constructiva y sencillez técnica.
2º Que no tengan, de forma eventual o permanente, carácter residencial ni público.
3º Que se desarrollen en una sola planta, ya que en todo caso afectarían a las condiciones básicas de la edificabilidad y en especial a la seguridad estructural.
En nuestra opinión consideramos que son obras menores las que se caracterizan por ser de técnica sencilla y escasa entidad constructiva y de pequeña cuantía económica, y que además sean pequeñas obras de simple reparación, decoración, ornato o cerramiento, que no precisan de proyecto técnico ni de memoria habilitante, y además que no comprometan la seguridad de personas y bienes, es decir, para que podamos hablar de obrar menor, se hace necesario que la misma no afecte a la estructura o elementos sustanciales de un inmueble, pues si las obras afectan a los elementos estructurales han de ser calificadas de mayores.
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