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Por José Antonio Martínez Rodríguez Abogado y Asesor Jurídico del Ayuntamiento de Arahal (Sevilla)
Para el legítimo ejercicio de cualquier actividad urbanística es requisito la concesión de licencia administrativa, a través de la cual se produce la autorización con el fin de poder edificar, construir, o urbanizar; pues la licencia urbanística es una manifestación característica de la técnica interventora de naturaleza preventiva, que faculta a su titular para que pueda llevar a cabo los actos de parcelación, edificación, construcción, urbanización, demolición, ocupación, aprovechamiento o uso de un suelo o inmueble de conformidad con lo establecido en la planificación territorial y en la normativa urbanística.
1. Concepto de actividad urbanística
La licencia urbanística es una autorización municipal que sin perjuicio de terceros permite la ejecución de obras o utilización del suelo que los instrumentos urbanísticos han previsto en cada terreno. La mayoría de la doctrina coincide en que es una técnica de intervención administrativa que tiene como fin el control de los actos de edificación y otros usos del suelo, para garantizar su adecuación y sometimiento a la legalidad y al planeamiento urbanístico. Por ello, la licencia es una declaración de voluntad del órgano competente, que tras valorar con autoridad todas las circunstancias concurrentes, y si resultare procedente, suprime los obstáculos que dificultan el ejercicio del derecho, facultad o poder preexistente.
Los Ayuntamientos, en el control de la autoridad que conlleva la licencia, proceden a valorar la oportunidad del ejercicio del derecho de propiedad, su adecuación al interés general y a los derechos de terceros, ponderando las circunstancias objetivas prevista en las normas. Para el Tribunal Supremo, en su sentencia de 2 de abril de 1998, la licencia urbanística es un acto administrativo de autorización, en virtud del cual se controla la actuación proyectada por el solicitante, verificando si se ajusta o no a las exigencias del interés público urbanístico plasmado en el ordenamiento vigente, teniendo una naturaleza estrictamente reglada, por lo que ha de otorgarse o denegarse preceptivamente, según la actuación pretendida se ajuste o no a la ordenación aplicable, sin que el órgano competente al efecto pueda extenderse en otras consideraciones.
Cualquier ejercicio de actividades reguladas por el ordenamiento urbanístico como norma general se debe atener al control previo de la licencia. El ejercicio válido de la actividad se condicionaba a la previa verificación de la adecuación a la ordenación vigente y consiguiente concesión de licencia.
Esta intervención administrativa tiene como finalidad la sujeción a licencia de la actividad constructora y, en general, de cualquier otra actividad que comporte uso del suelo en el aspecto urbanístico, suponiendo además el sometimiento a una intervención administrativa legalmente necesaria para el ejercicio del derecho a edificar. Para nuestro Alto Tribunal las licencias urbanísticas son actos administrativos cuyo fin es el control previo de la actuación del ciudadano, determinando el contenido de su derecho conforme al interés público de la acción urbanística, y tal control se limita a verificar la legalidad exclusivamente urbanística. En este control de legalidad, la licencia urbanística es un acto.
2. Concepto de licencia de obra
La licencia de obra es un acto reglado que presupone un control previo de que la actividad urbanística se ajusta a la ordenación vigente. Su otorgamiento o denegación dependerá de la adecuación de la actuación pretendida a lo previsto en el planeamiento y legislación urbanística, no pudiendo entonces concederse una licencia que legitime un uso distinto al previsto en el plan, ni una construcción que no se ajuste a la ordenación urbanística existente en el terreno sobre el que se pretende construir.
Sostiene GARCÍA DE ENTERRÍA Y PAREJO ALFONSO que la licencia urbanística constituye uno de los supuestos más genuinos de aplicación de la técnica autorizatoria entendida como remoción o alzamiento de una prohibición legal de ejercicio de un derecho subjetivo perfecto, impuesta por la necesidad de contrastar previamente que dicho ejercicio se atiene a los límites que configuran el propio derecho según la ordenación urbanística. En parecido términos se manifiesta NAGORE SORABILLA, al considerar que la licencia urbanística es una autorización cuyo contenido se agota en la comprobación de la adecuación o no de la actuación que se pretende realizar a la ordenación urbanística (control de legalidad), y por otro la licencia ostenta un carácter meramente declarativo, nunca constitutivo.
Existen diferentes maneras de denominar a esta institución urbanística, pues se puede conceptuar indistintamente como licencia de obra, licencia urbanística o permiso de construcción, pues se trata de un permiso requerido, normalmente por la administración local, para la realización de cualquier tipo de construcción, suponiendo una autorización municipal para realizar las obras.
3. Actividades sujetas a licencia de obra
En la mayoría de los casos, aunque depende de la legislación vigente en cada Comunidad Autónoma, están sujetas a licencia de obra las siguientes actividades:
- Las parcelaciones urbanísticas.
- Los movimientos de tierra.
- Las obras de nueva planta.
- Las modificaciones de estructura o aspecto exterior de las edificaciones existentes.
- Las obras que modifiquen la disposición interior de los edificios, cualquiera que sea su uso.
- La primera utilización de los edificios y las modificaciones de uso de los mismos.
- El uso del vuelo sobre edificaciones e instalaciones en general.
- Las instalaciones subterráneas dedicadas a aparcamientos, o cualquier otro uso.
- La demolición de construcciones.
- La colocación de carteles de propaganda visibles desde la vía pública.
- La tala de árboles enclavados en terrenos dentro del Plan de Ordenación Urbana.
- Los demás actos que se señalen en los Planes.
Ya hemos comentado que la licencia de obras es de carácter reglado, de ahí que el Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio, por el que se establece el Reglamento de disciplina urbanística en su artículo 3 señale que la desestimación de la licencia deberá ser motivada. Definitivamente, la Administración debe ceñirse exclusivamente a la comprobación de la conformidad o disconformidad de la actividad proyectada por el solicitante con las disposiciones urbanísticas aplicables, para concederla o no. Por ello, el principio de legalidad impide que la Administración imponga condiciones al otorgamiento de las licencias no contenidas en el ordenamiento urbanístico, que introduzcan un margen de discrecionalidad vedado en esta materia. Significativos son a este respecto los pronunciamientos judiciales del Tribunal Supremo, al declarar que la licencia urbanística implica un control de la legalidad de la actuación que se pretende llevar a cabo, de ahí que derive su naturaleza rigurosamente reglada, pues debe de otorgarse o denegarse según que la operación que se proyecte se ajuste o no a la ordenación urbanística.
4. Carácter temporal de la licencia de obra
Sentado lo anterior, y de conformidad con nuestra doctrina jurisprudencial, entre otras la sentencia del Tribunal Supremo de 8 de marzo de 1986, es contraria a la propia naturaleza de la licencia de obras el dejar a la voluntad del destinatario el inicio o terminación de la obra sin límite temporal. Pues, como norma general en casi todas las legislaciones de las Comunidades Autónomas se establecen plazos para comenzar y para finalizar las obras; sirva como ejemplo la regulación de la Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía, donde en su artículo 173 se regula la eficacia temporal y caducidad de la licencia urbanística, disponiendo este precepto que las licencias se otorgarán por un plazo determinado tanto para iniciar como para terminar los actos amparados por ella. En caso de que no se determine expresamente, se entenderán otorgadas bajo la condición legal de la observancia de un año para iniciar las obras, y de tres años para la terminación de éstas. Asimismo, este precepto también contiene la posibilidad de que los interesados soliciten prórroga a la licencia urbanística, de ahí que se establezca que los municipios podrán conceder prórrogas de los referidos plazos por una sola vez y por un nuevo plazo no superior al inicialmente acordado, previa solicitud expresa formulada antes de la conclusión de los plazos determinados, siempre que la licencia sea conforme con la ordenación urbanística vigente en el momento de la concesión de la prórroga.
En su consecuencia, la Comunidad Autónoma Andaluza dispone que el órgano competente para otorgar la licencia declarará, de oficio o a instancia de cualquier persona, la caducidad de la misma, previa audiencia del interesado. La declaración de caducidad extinguirá la autorización, no pudiéndose iniciar ni proseguir los actos si no se solicita y obtiene una nueva licencia.
Sobre los plazos de vigencia de la licencia de obra, el artículo 15 de la Ley 18/1955 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, de aplicación supletoria en defecto de normativa autonómica, subordina la duración de las licencias que autoricen una obra o instalación al tiempo durante el cual permanezcan o subsistan las condiciones que se hayan fijado. Aunque del tenor literal de este precepto parece desprenderse que las licencias de obras no pueden sujetarse a plazos, teniendo vigencia indefinida. No es menos cierto que para el Tribunal Supremo sí está sujeta a plazo o límite temporal la licencia municipal, al declarar la posibilidad de la extinción de la licencia de obra por caducidad, precisándose una declaración expresa tras la tramitación procedimental y valoración de las circunstancias concurrentes.
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