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Por José Antonio Martínez Rodríguez. Abogado y Doctor en Derecho
Mediante la institución de la acción pública urbanística, cualquier persona puede exigir ante la administración o ante los jueces y tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa la observancia de la legislación, y demás instrumentos de la ordenación del territorio y el urbanismo, sin que sea necesario que se acredite un derecho subjetivo o interés legítimo, pudiendo cualquier ciudadano poner en marcha los procedimientos legales con el fin de poder defender la legalidad urbanística.
1. Qué es la acción pública
En términos generales la acción pública consiste en la legitimación activa para el reconocimiento y defensa de la legalidad. Cualquier demandante puede deducir la pretensión sin tener que invocar la lesión de un derecho ni un interés subjetivo, es decir, se puede demandar ante el órgano judicial que tenga atribuida la materia con el objeto de anular un acto que está infringiendo la legalidad. Es requisito para poder entablar la acción en el procedimiento, que esté reconocido expresamente por la ley, o en otras palabras, la acción pública únicamente puede ejercitarse en los ámbitos legalmente reconocidos, como puede suceder en materia urbanística.
Nuestro Alto Tribunal, tiene declarado que el reconocimiento de la acción pública se refiere solamente a la legitimación, no pudiendo implicar que quien acuda al proceso contencioso administrativo legitimado al amparo de ella, resulte dispensado de cumplir todos los requisitos legales necesarios para que pueda examinarse en cuanto al fondo, la pretensión que formula, siempre que la misma resulte de aplicación lógica a la legitimación que se contempla[1].
- La acción pública en el sector urbanístico
La acción pública ha existido en nuestro ordenamiento jurídico desde la Ley del Suelo de 1956 con el objeto de proteger la legalidad urbanística. En la actualidad la acción pública está regulada en el artículo 48 del Real Decreto Legislativo 2/2008, cuando dispone que “Será pública la acción para exigir ante los órganos administrativos y los Tribunales Contencioso-Administrativos la observancia de la legislación y demás instrumentos de ordenación territorial y urbanística. Si dicha acción está motivada por la ejecución de obras que se consideren ilegales, podrá ejercitarse durante la ejecución de las mismas y hasta el transcurso de los plazos establecidos para la adopción de las medidas de protección de la legalidad urbanística”.
Mediante la institución de la acción pública urbanística, cualquier persona puede exigir ante la Administración o ante los jueces y tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa la observancia de la legislación, y demás instrumentos de la ordenación del territorio y el urbanismo, sin que sea necesario que se acredite un derecho sujetivo o interés legítimo, pudiendo cualquier ciudadano poner en marcha los procedimientos legales con el fin de poder defender la legalidad urbanística. Por ello la jurisprudencia del Tribunal Supremo tiene declarado que el orden urbanístico es el interés general amparado por la existencia de una acción pública.
Del artículo 19 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante LRJCA), y del artículo 31 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en referencia a la legitimación para poder invocar la acción pública urbanística, se interpreta que cualquier persona puede dirigirse a la Administración urbanística o a la jurisdicción contencioso-administrativa para solicitar el cumplimiento de la legalidad urbanística, en especial cuando estemos ante el incumplimiento de licencias u obras que estén violando lo establecido en el planeamiento urbanístico.
El ejercicio de la acción pública puede dar lugar a abusos cuando se traspasan los límites de la buena fe y de la interdicción del abuso del derecho[2]. Resulta improcedente el ejercicio de la acción pública cuando se abusa de esta acción con fines bastardos, pero no se abusa de esta institución cuando se da cumplimiento al fin institucional para el que fue concebida la observancia de la legislación de la ordenación del territorio y depuración de actos ilegales que la contravienen, y su ejercicio no supone el beneficio público evidente de la depuración de una licencia ilegal[3].
Sostiene COSCULLUELA MONTANER[4] que la acción pública no implica automáticamente la proliferación de recursos, también es cierto que ha dado lugar, al menos en la grandes ciudades, a la aparición de una picaresca forense extremadamente peligrosa. Nos referimos al profesional de la acción pública, que busca únicamente la obtención de una compensación económica del beneficiario de la medida urbanística irregular y obtenida ésta, desiste de la acción interpuesta. Esta figura próxima al chantaje no produce ningún beneficio al interés general si el actor tiene éxito en sus intenciones, ya que su objetivo no es la culminación del proceso y la obtención de una sentencia anulatoria. Al no existir un Fiscal o defensor público del interés general, la simple interposición del recurso no garantiza la feliz conclusión del proceso, dando pie a ese tipo actuaciones de los particulares, sin conexión directa con la auténtica finalidad institucional de la acción pública, que es la satisfacción del interés público mediante la anulación judicial de los actos urbanísticos contrarios al Ordenamiento.
Cuando la acción pública es ejercida ante los Tribunales, se elimina la necesidad de legitimación regulada en el artículo 28 de la LRJCA, por ello, cualquier persona que cumpla los requisitos generales de legitimación y postulación tiene abierta las puertas al recurso, con independencia de cuál sea su vecindad. No será imprescindible que el recurrente esté afectado por una determinada actuación urbanística, sino solamente cumplir con los requisitos de legitimación que establece el artículo 19 de la LRJCA.
Para el artículo 48 Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo[5], la observancia de la legislación y de los instrumentos de ordenación del territorio y el urbanismo, incluye además de la tramitación de los planes urbanísticos o programas, la impugnación de licencias urbanísticas.
Como la acción pública excluye cualquier limitación subjetiva, toda persona que tenga capacidad procesal podrá deducir una pretensión procesal a cuya admisibilidad no podrá oponerse ningún obstáculo derivado de la condición del sujeto, o de una determinada aptitud en relación con la cuestión litigiosa[6]. También tiene legitimación para plantear la acción pública, además de las personas físicas, las personas jurídicas, existiendo dudas por parte de la doctrina sobre la legitimación de las corporaciones, asociaciones, sindicatos, etc., a que se refiere el artículo 19 de la LRJCA, toda vez que este precepto sólo se reconoce para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos[7].
Sobre la legitimación para la acción pública no cabe duda de que también la ostenta cualquier miembro de una Corporación Local que hubiese votado en contra de los acuerdos, así como el miembro que aunque no votara en contra y sólo se abstuviera, sí interpone el recurso contencioso-administrativo como cualquier ciudadano en ejercicio de la acción pública[8].
El ejercicio de la acción pública puede ejercitarse frente a cualquier acto o determinación que agreda la ordenación del territorio y el urbanismo, así como contra la inactividad de la Administración cuando infrinja el ordenamiento jurídico. Además, este ejercicio se puede realizar aunque su titular no incoe el proceso administrativo, ni esté personado en el procedimiento, pudiendo solicitar la ejecución forzosa de una sentencia condenatoria con el objeto de hacer cumplir el ordenamiento urbanístico agredido.
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