Revista Inmueble | Noticias, información y actualidad sobre sector inmobiliario y derecho
La prescripción en las delitos e infracciones urbanísticas
En el mundo del derecho, entendido este como un “sistema”, una de las instituciones diseñadas y largamente acuñadas que sirven, entre otros, el objetivo de la seguridad jurídica es, sin duda, el instituto de la “prescripción”.
SUMARIO
I.- Introducción
II.- Desarrollo Jurídico
a.- La prescripción en el código penal español
b.- En la legislación administrativa general.
c.- En la normativa urbanística general
d.- En la normativa urbanística autonómica valenciana
d.1. Las distintas leyes urbanísticas y su desarrollo.
d.1.1. La ley Reguladora de la Actividad urbanística de 1994
d.1.2. La ley urbanística valenciana de 2005 L.U.V.
d.1.3. En el Reglamento de desarrollo de la L.U.V.
III.- Conclusiones e interrogantes
I.- Introducción
Mucho se ha escrito sobre esta cuestión por notables tratadistas que no vamos a reproducir en este momento, por resultar excesivo a nuestro menester, que no es otro que poner de manifiesto una cierta disparidad y a nuestro juicio, discrepancia observada en cuanto a su cómputo en dos jurisdicciones distintas que operan en común en determinados supuestos.
Nos referimos a las infracciones urbanísticas que, desgraciadamente, tan de moda se han puesto en nuestro entorno más inmediato que al mismo tiempo tienen su tipo penal específico como “delitos urbanísticos” en la regulación de nuestro CP vigente.
No deja de ser curioso que, en lo que a las infracciones urbanísticas se refiere, una misma conducta, de origen a dos infracciones distintas de órdenes jurídicos distintos; por una parte el orden Administrativo (Ayuntamiento – Comunidad Autónoma) y su reflejo en el orden Contencioso-Administrativo, y por otra, el orden penal (Ministerio Fiscal – Juez o Magistrado) y su tratamiento en la jurisdicción penal.
Todo parece indicar que esa dualidad punitiva tiene su origen en la ya tradicional desconfianza de nuestro sistema jurídico respecto de la efectividad sancionadora del derecho Administrativo, de la mano la Administración local o Autonómica en la materia, por cierto efectividad que ha dejado, a lo largo del tiempo, bastante que desear.
Ante tal conducta administrativa infractora parece ser que la solución adoptada es, una vez más, huir del derecho administrativo, superponiendo a éste, una jurisdicción de carácter penal que dote de una mayor solvencia al ámbito sancionador y a la vez que sirva de mayor “seriedad y gravedad” ante conductas infractoras.
Esta cuestión que, a nuestro juicio no resulta totalmente desequilibrada en cuanto a su intención, se ha resuelto, sin embargo, de forma un tanto “peculiar” y que en la realidad cotidiana se lleva de otra forma aún “más peculiar”.
En la vía penal, los delitos urbanísticos prescriben, en todo caso a los tres años, plazo que empieza a los tres años, ploazo que empieza a computarse, «desde el día en que se haya cometido la infracción punible»
Vamos a intentar un breve y sintético desarrollo competencial y cronológico para de este modo poner en evidencia, al menos, dos situaciones; la disparidad prescritita y reserva administrativa de carácter indefinido en determinados supuestos.
II. Desarrollo jurídico
Como decíamos, dos son los órdenes jurídicos que desarrollan el instituto de la prescripción de las infracciones y delitos urbanísticos.
El primero, por su preponderancia jurídica, lo constituye el orden penal, en este caso,
a.- La prescripción en el Código Penal español
Su texto articulado describe, en primer término, lo que se conoce como “el tipo penal”, es decir las conductas merecedoras de sanción penal y, a continuación las penas asociadas a dichas conductas, en un ejercicio clásico de estructura normativa de Kelsen.
El primer artículo penal dedicado a este menester se ocupa de la conducta punitiva cuando esta la llevan a cabo los particulares o agentes intervinientes en el proceso constructivo.
Del artículo referenciado, cabe destacar que, lo que es objeto de sanción penal es la mera ejecución de una construcción cuando esta no ha sido autorizada previamente, sin distinguir si dicha construcción se trata de una vivienda o de un pequeño murete divisorio, e incluso de una reforma sobre una construcción ya ejecutada incluso con licencia municipal, es decir, sin graduar la gravedad de la infracción, y lo que es peor, de su tenor literal no se infiere ni se prejuzga si la construcción puede ser o no autorizable conforme a la normativa de cada caso.
Aquí es donde verdaderamente radica el núcleo del problema que el Código penal pretendió acotar, las infracciones no autorizadas ni autorizables o si autorizadas pero no autorizables, siempre que estuvieran situadas en “suelo no urbanizable”, pero no olvidemos que el objeto de nuestro trabajo es la prescripción de las infracciones y no éstas en si mismo consideradas.
Contrariamente al supuesto anterior, en el apartado primero en su inciso inicial exige que se trate de una edificación amparada por proyecto técnico, es decir, de un edificio, sin que resulten punibles estas mismas conductas sobre otro tipo de construcciones.
El apartado segundo, como hemos visto, se refiere a informar favorablemente cualquiera otra solicitud de licencia (de reforma, menor, una mera construcción) que resulte contraria al ámbito normativo vigente, no distinguiendo si la vigencia, a estos efectos debe entenderse al momento de la solicitud o al momento del informe mismo, aunque este aspecto podría ser colmado con otras disposiciones del propio CP.
Con todo lo que resulta algo significativo es que aunque los supuestos pueden resultar totalmente distintos en cuanto a sus circunstancias fácticas, a ambos se los asigna la misma penalidad y, por su relación la misma “prescripción”.
Con estas disposiciones penales queda claro que, el que por la consecución de un resultado determinado, (caso del Art. 319) o por la mera actividad en el desempeño de una actividad pública, (caso del Art. 320) incurre en conductas delictivas, si bien esta última podría subsumirse en el delito mas genérico de la “prevaricación activa”, dentro de los delitos reservados a las autoridades y/o funcionarios públicos.
Resulta llamativo y sería interesante el análisis el efecto criminógeno de esta penalidad para conductas tan distintas y distantes como las analizadas, pero sea como sea, lo que aquí interesa es valorar la “prescripción” asociada a dichos ilícitos, ya sean penales o administrativos.
A estos efectos prescriptitos seguimos con las previsiones del vigente Código Penal español.
En nuestro caso concreto como las penalidades asociadas a las conductas, tanto en el Art. 319 como en el Art. 320, no superan los tres años debemos entender que la prescripción se produce a los “tres años” en uno y otro supuesto.
Para completar la previsión normativa, el CP precisa determinar el “dies a quo” es decir, cuando comienza el cómputo del plazo de prescripción, pues de lo contrario dicha seguridad jurídica decaería y se podría convertir en “eterna” la potestad de perseguir el presunto delito.
Así pues, la deducción resulta sumamente fácil, en la vía penal, los delitos urbanísticos recogidos en los Arts. 319 y 320, prescriben, en todo caso a los tres años, plazo que empieza a computarse, “desde el día en que se haya cometido la infracción punible”.
Una mera “casita de aperos de labranza” situada en un suelo protegido por su valor paisajístico no prescriba nunca
Este postulado que en apariencia no presenta dificultades, resulta sin embargo poco sencillo ni pacifico, pues determinar que día se ha cometido un delito de “llevar a cabo una construcción” por parte de sus promotores, constructores o técnicos (Art. 319) resulta una tarea mucho más compleja que aquella otra de determinar cuando se ha elaborado un informe o adoptado un acuerdo (Art. 320) en contra de la normativa de aplicación.
Dejemos este asunto en este punto pues presenta muchas aristas cuyo análisis detallado rebasaría sobradamente el ámbito de este trabajo y veamos ahora este tema de la prescripción desde la perspectiva de la legislación administrativa general que, al igual como sucede en la legislación penal, deja el asunto para mejor ocasión, como no podía ser de otro modo dado su carácter.
b.) En la legislación general administrativa
Esta regulación general viene identificada en la Ley 30/92 modificada por Ley 4/99 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
Aquí podemos reproducir con cierto mimetismo lo dicho en relación con las disposiciones penales analizadas pues queda por determinar el “dies a quo” cuando comienza el cómputo del plazo de prescripción. Como veremos a continuación esta indeterminación se contagió a la normativa urbanística de la época.
c.) En la normativa urbanística general
Entrando en la materia especial urbanística y sin ánimo de resultar exhaustivos, podemos adelantar que, en general la regulación dictada ha ido ganando peso específico a favor de las prerrogativas públicas.
La primera regulación sobre la materia, la encontramos en el Real Decreto 2178/1978 de 23 de junio por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística estatal dentro del marco de desarrollo reglamentario del Texto Refundido de la LS de 1975, a su vez, reforma de nuestra primera y genuina Ley del Suelo de 1956.
Esta disposición reglamentaria, como se observa, resultaba muy valiente en cuanto al “dies a quo” a la vez que “optimista” en cuanto al plazo de prescripción. Hoy no se encuentra vigente pues fue derogada mediante Decreto 304/1993.
No obstante es importante destacar que, de su mera lectura se infiere que las infracciones y correlativamente su prescripción tienen, en último término un “dies a quo” definido, que no es otro que, aquel en que aparezcan “síntomas externos….” es decir desde que sea notoria su existencia. Si es notoria su existencia, lo es para todos y también para la Administración y es a partir de dicho momento que ésta puede incoar el correspondiente procedimiento sancionador y por supuesto con dicho incoación se inicia el plazo de prescripción de la propia infracción, pero esa situación difiere, como se verá mas adelante de otras regulaciones más modernas que han resultado ser mucho más “tranquilas” para la Administración responsable de la inspección y disciplina.
d.) En la normativa autonómica. Ejemplo: Valeancia
– Las leyes urbanísticas
Como decíamos, con posterioridad, y en una decisión seguramente mediatizada por el creciente desarrollismo y los acontecimientos urbanísticos especialmente en el litoral español, en general y levantino en particular, el Texto Refundido de la LS-92 amplió con notoriedad el plazo de prescripción hasta los cuatro años para las infracciones graves, y lo hizo en términos en los mismos términos ya vistos, en cuanto al “dies a quo” se refiere.
Sin perjuicio de seguir más adelante con la cronología normativa de carácter general, lo cierto es que dos años después de promulgado el Texto Refundido de la LS-92 la Comunidad valenciana, y también otras, promulgó la Ley 6/94 de 15 de noviembre de la Generalidad Valenciana, reguladora de la Actividad Urbanística.
La reforma interior de una vivienda situada en un “barrio histórico” llevada a cabo sin licencia pueda ser perseguido como un delito penal durante un plazo máximo de tres años y en vía Administrativa que ese plazo sea infinito
Esta legislación autonómica no nació con vocación de tener un carácter general pues como su propio nombre indica su objeto casi exclusivo era “regular la actividad urbanística” desde la perspectiva del desarrollo urbano, y ello mediante la incorporación de la empresa privada a una tarea, la de gestionar y transformar urbanísticamente el suelo, que, hasta ese momento había sido mantenida en reclusión, en el más estricto ámbito público, con la escasa participación de los titulares del suelo y/o la propia Administración.
Así con esta regulación general y autonómica vigente devino la sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997, que vino a “dinamitar” en muchos trozos el, hasta entonces, “urbanismo español”, reconociendo a las distintas CCAA capacidades normativas en la materia y restringiendo al propio tiempo las tradicionales del Estado a un reducto de “materias básicas”, entre la que no se encuentra la de la prescripción de las infracciones urbanísticas.
Fruto y consecuencia de dicha sentencia fue la promulgación apresurada de la Ley 6/1998 de 13 de Abril del régimen del suelo y valoraciones. En este texto legal, no se consideró materia básica el régimen jurídico aplicable a las infracciones, de modo que cada comunidad autónoma pudo disponer de esta cuestión fundamental que afecta de forma directa e indirecta incluso a derechos de rango constitucional, tal y como mejor pudo entender, en el mejor de los casos.
En este contexto y en desarrollo de dicha Ley Reguladora autonómica, de 1994, se dictó el Decreto 201/1998, de 15 de diciembre, del Gobierno Valenciano, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento de la Comunidad Valenciana, que, obviamente y por el propio carácter de la ley que debía desarrollar, no abordó, en modo alguno un asunto de tanta trascendencia como el de las infracciones urbanísticas ni su régimen jurídico; por tanto, el vacío normativo instaurado con la sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997 a la que se ha hecho referencia, se mantuvo vigente durante ocho años, hasta bien entrado el presente siglo, concretamente hasta la entrada en vigor de la vigente Ley 16/2005 de 30 de Diciembre, de la Generalitat, Urbanística Valenciana, modificada por DL 1/2008 de 27 de Junio sobre medidas urgentes para el fomento de la vivienda y del suelo, modificada por Decreto Ley 2/2010 de 28 de Mayo.
Ningún otro reglamento fue promulgado en desarrollo de la Ley Reguladora de 1994, a buen seguro como consecuencia de la ya referida Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997 que entre otros aspectos y por que aquí interesa vino a “desmembrar” la práctica totalidad del urbanismo español tal y como había sido aplicado hasta entonces, desgranando competencias en distintos ámbitos competenciales entre el Estado y las distintas Comunidades autónomas.
– En la ley urbanística valenciana de 2005
Así con este precedente se promulgó, como hemos dicho, la Ley 16/2005 de 30 de Diciembre, de la Generalidad, Urbanística Valenciana, modificada por DL 1/2008 de 27 de Junio sobre medidas urgentes para el fomento de la vivienda y del suelo, modificada por Decreto ley 2/2010 de 28 de Mayo.
Como puede fácilmente deducirse del precepto, el urbanismo valenciano adopta, de nuevo, el plazo de prescripción ya tradicional de cuatro años instaurado en 1978, y derogado en 1993 y finamente desapoderado en 1997, pero esta vez no asocia el “dies a quo” para su computo a “la aparición de signos externos que permitan conocer los hechos constitutivos de infracción” ahora este cómputo se hace depender de un hecho, a nuestro juicio, mucho más incierto y por cierto más duradero en el tiempo como es el de “la total terminación de las obras o desde que cesen los usos del suelo de que se trate”.
Esta, a nuestro juicio, desafortunada dicción, resulta ciertamente desconcertante pues en términos de realidad resulta mucho más complejo determinar dicho estado de terminación completa de las obras, no solo para el presunto infractor en los supuestos en que no se tenga concretado el uso de las mismas, incluso lo es para la propia Administración cuando ésta deba reconocer de oficio tal situación.
Con todo, lo que verdaderamente causa cierto asombro, desde el punto de vista de la seguridad jurídica que debe presidir la acción de los poderes públicos es la previsión del apartado 4 del mismo , que establece que no existirá plazo de prescripción respecto de la restauración del suelo a su estado anterior si se trata de espacios públicos.
Esta previsión legal que, en primer término encontramos desestructurada en su ubicación, presenta, a nuestro juicio un claro signo que bien podría resultar contrario al ordenamiento jurídico en su conjunto y al derecho constitucional en concreto.
Resulta difícil concertar jurídicamente que, las infracciones urbanísticas tipificadas, especialmente en el Art. 319.1 de Código Penal, vistas aquí con anterioridad, tengan asociado un plazo de prescripción de tan solo tres años y que esas mismas infracciones en la mera legislación administrativa tengan un plazo de infracción “infinito”.
No acertamos a comprender como puede entenderse en derecho que, pongamos por ejemplo, un homicidio, como infracción grave que es del ordenamiento jurídico prescriba a los muchos años (según la pena que finalmente se imponga) y una casita de aperos de labranza situada en un suelo protegido, por ejemplo, por su valor paisajístico no prescriba nunca.
En definitiva, con esta previsión legal, nos encontramos con que sobre una misma infracción, la Administración de justicia tiene unas facultades persecutorias limitadas en el tiempo y por el contrario la Administración “local” o, en su caso “la Autonómica” puede mantener intacta de forma “eterna” la facultad de persecución de la infracción.
Será la jurisprudencia quien, a buen seguro, modulara esta facultad exorbitante de la Administración en orden a estas infracciones urbanísticas
Si lo anterior no resultara suficientemente perturbador de la necesaria seguridad jurídica, la misma ley urbanística anterior refiriéndose a la materia concreta de la prescripción de las infracciones, entiéndase urbanísticas, dispone en su referido a “La prescripción de las infracciones” otros plazos distintos.
Esta previsión normativa, a nuestro juicio pugna de forma clara y contundente, en cuanto al “dies a quo” se refiere, con lo dispuesto en el Art. 224 anterior. Y no solo eso, además está en mejor sintonía con todos los precedentes legislativos a los que hemos hecho referencia al respecto de nuestra legislación general de la materia en tanto en cuanto esta ha estado vigente.
¿Quieres seguir leyendo?
Suscríbete a la Revista Inmueble desde
