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Los procedimientos se expropiación forzosa se caracterizan por ser acordados imperativamente por la Administración por causa de utilidad pública o interés social. Sin embargo, en determinados casos, es el propietario afectado el que toma la iniciativa administrativa, obligando a que se haga efectiva.
• Cuando la administración es el único comprador potencial de la finca que, sí o sí, va a ser expropiada, al propietario puede interesarle iniciar él mismo los trámites
• Frecuentemente, para obtener el máximo valor del bien expropiado suele ser necesario recurrir al proceso judicial, sin perjuicio de, mientras tanto, acceder al cobro del valor mínimo indiscutido: el ofrecido por la Administración
• En Cataluña, tras las recientes modificaciones legales urbanísticas, se han aplazado los pagos y se ha complicado sobremanera la justificación del valor de expropiación de una propiedad
Este artículo pretende dar una visión general de cómo ha variado la legislación en el ámbito del Urbanismo, afectando de una forma muy significativa a las expropiaciones y la metodología de cálculo aplicable para establecer el valor de las mismas, observándose variaciones sustanciales en la Ley de Suelo (estatal) y su Reglamento, así como en Ley de Urbanismo de Cataluña (regional).
Probablemente debamos empezar por explicar el significado del concepto “Ministerio de Ley” que ya aparece en el RD 1346/1976 de 9 de Abril sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, de modo que vemos que en el transcurso de los años, se ha mantenido la misma expresión.
Para explicarlo de una forma coloquial, deberíamos decir que se trata de una proceso, por el cual cuando a un propietario le han incluido sus fincas (sean terrenos sin edificar o con construcciones dentro de las mismas) en sistemas generales, debido a una modificación del planeamiento, se encuentra en la complicada situación de que sus propiedades pasarán a titularidad pública, bien a corto o largo plazo, pero es evidente que si éstas sólo pueden destinarse a sistemas (zonas verdes, viales….) la administración es el único comprador potencial de las mismas; de esta forma o bien espera a que se le notifique que su finca va a ser expropiada o bien considera que en lugar de esperar, prefiere iniciar el mismo los trámites y zanjar esta situación lo antes posible. Es en este segundo caso, cuando el propietario decide iniciar el proceso expropiatorio, cuando se denomina por Ministerio de la Ley.
Desde el año 1976, el texto en sí ha sufrido muy pocas variaciones en cuanto a conceptos se refiere.
En cualquier caso, la aplicación de esta normativa en todo el Estado español, se ve modificada con la Constitución de 1978, pues a partir de esa fecha son las Comunidades Autónomas a quien corresponde diseñar y desarrollar sus propias políticas en materia urbanística, de modo que se inician una Legislación de ámbito regional que es autónoma en algunos aspectos y prosigue la legislación estatal en otras materias.
El RDL 1/1992 de 26 de Junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, mantiene y modifica el término Ministerio de la Ley, si bien con notables variaciones
Artículo 202. Expropiación
1. La expropiación u ocupación directa de los sistemas generales adscritos, o en suelo urbano y de las dotaciones de carácter local excluidas de unidad de ejecución en suelo urbano deberá tener lugar antes de la siguiente revisión del programa de actuación del Plan General.
2. Transcurrido el plazo a que se refiere el número anterior sin que se hubiera llevado a efecto la expropiación u ocupación directa el titular de los bienes o sus causahabientes advertirán a la Administración competente de su propósito de iniciar el expediente de justiprecio, que podrá llevarse a cabo por ministerio de la Ley, si transcurriesen otros dos años desde el momento de efectuar la advertencia. A tal efecto, el propietario podrá presentar la correspondiente hoja de aprecio, y si transcurrieren tres meses sin que la Administración la acepte, podrá aquél dirigirse al Jurado Provincial de Expropiación u Órgano equivalente, que fijará el justiprecio conforme a los criterios de esta Ley y de acuerdo con el procedimiento establecido en los artículos 31 y siguientes de la Ley de Expropiación Forzosa.
3. A los efectos de lo establecido en el párrafo anterior, la valoración se entenderá referida al momento de la iniciación del expediente de justiprecio por ministerio de la Ley y los intereses de demora se devengarán desde la presentación por el propietario de la correspondiente tasación.
4. El aprovechamiento urbanístico que se tendrá en cuenta para la determinación del justiprecio en suelo urbano será el señalado en el artículo 32.1, o el 75 por 100 del correspondiente al área de reparto en que se encuentre incluido el terreno dotacional. En suelo urbanizable el terreno se valorará por aplicación a su superficie del 50 por 100 del aprovechamiento tipo del área de reparto en que se encuentre
5. En el supuesto de expropiación de sistemas generales adscritos, o en suelo urbanizable la Administración se integrará, con el carácter de subrogada, en las unidades de ejecución a las que se hubiera adscrito o se adscribiere la superficie correspondiente a efectos de gestión.
En la actualidad, y con la vigente Ley 8/2007 de 28 de Mayo de Suelo, recogida en el RDL 2/2008 de 20 de Junio por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo, se han recopilado muchos de los conceptos de las Leyes sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana mencionadas, motivo por el que se hallan derogadas en su totalidad.
De todas formas, el término de expropiación por ministerio de la ley ya no nos aparece en el RDL 2/2008, pues muchas comunidades autónomas han añadido en sus diferentes legislaciones urbanísticas, dicho concepto; así ocurre en concreto en Cataluña que desde el Decreto Legislativo 1/1990 de 13 de Julio, en su artículo 103, se concreta la aplicación de inicio de un expediente por ministerio de la Ley, en unos términos muy parecidos a la ley estatal.
En esta comunidad autónoma en concreto, se han ido incrementando de una forma exponencial las legislaciones en materia urbanística.
El 5 de Agosto de 2010, se publica en el DOGC (Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña) el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo, con el Decreto Ley 1/2010 de 3 de Agosto, que modificaba el Decreto Ley 1/2005 de 26 de Julio y sus posteriores modificaciones, como el Decreto Ley 1/2007 de 16 de Octubre de medidas urgentes en materia urbanística; asimismo el Decreto Ley 1/2005 aprobaba las modificaciones de la Ley de Urbanismo 2/2002 de 14 de Marzo. El pasado 29 de Febrero se ha publicado una nueva modificación al Texto Refundido de la Ley de Urbanismo, la Ley 3/2012 de 22 de Febrero, es decir, en año y medio se ha vuelto ha modificar una Ley de Urbanismo, que como vemos lleva múltiples modificaciones, probablemente por ser el urbanismo una materia que influye de una forma decisiva en los ámbitos sociales y económicos de una país, pero obviamente, nos obliga a los que trabajamos en esta actividad a un reciclaje y estudio constante de las modificaciones que se establecen en cada nueva publicación.
En concreto las expropiaciones siempre han sido un tema singularmente delicado, pues en términos generales, a un propietario nunca le gusta que le expropien, quizás si la Administración le abona una cantidad que al expropiado le parece adecuada, aparentemente se vea menos perjudicado, pero suele ocurrir en pocas ocasiones, y normalmente la experiencia en este campo de las valoraciones de expropiación, nos demuestra que la gran mayoría de expedientes nunca satisfacen al titular que ha sido objeto de expropiación, motivo por el que muchos de ellos acaban en procedimientos judiciales.
Hasta el pasado 29 de febrero, el Decreto Ley 1/2010 de 3 de Agosto, permitía el inicio del expediente expropiatorio por ministerio de la ley si pasados cinco años de la entrada en vigor del plan de ordenación urbanística municipal no se habían iniciado los procedimientos de expropiación en los terrenos destinados a sistemas urbanísticos; en tal caso los titulares de éstos podían advertir a la Administración de iniciar el expediente de expropiación “por ministerio de la ley” , siempre que las fincas no estuvieran incluidas en un polígono de actuación o en un sector de planeamiento. Si pasado un año, la Administración no daba respuesta a dicha advertencia, el expediente expropiatorio se iniciaba por ministerio de la ley y podían presentar la hoja de aprecio, a efectos de concretar el valor de la finca de su propiedad. Generalmente, la Administración nunca acepta estas valoraciones, pues considera los valores elevados respecto sus propios criterios de valoración, de modo que pasados tres meses, el propietario podía acudir al Jurado de Expropiación, organismo que generalmente adopta un valor muy inferior al presentado por el titular que solicitaba la expropiación; la valoración que emitía el Jurado agotaba la vía administrativa y sólo se puede acudir a un procedimiento judicial contencioso-administrativo, pues la demanda se iniciaba contra la Administración Pública
Cabe comentar, aunque de forma general, que las valoraciones presentadas por los propietarios a la administración, acostumbran a seguir los métodos de valoración que establece la Ley del Suelo, para este tipo de valoraciones, anteriormente la Ley 6/1998 “sobre régimen del suelo y valoraciones”, y posteriormente el Decreto Ley 2/2008 que aprueba el texto refundido de la Ley 8/2007 de 28 de Mayo, de Suelo. En cambio, las valoraciones realizadas por al Administración, como regla general, aplicaban la metodología del Real Decreto 1020/1993 por el que se aprueban las “Normas Técnicas de Valoración y cuadro marco de valores del suelo y de las construcciones para determinar el valor catastral de los bienes inmuebles de naturaleza urbana”. Con el diferente procedimiento de valoración, es evidente que los valores obtenidos eran muy dispares, siendo los valores de la administración muy inferiores a los presentados por el titular del bien. Quizás la reciente publicación el pasado 9 de Noviembre de 2011 del RD 1492/2011 de 24 de Octubre, Reglamento de valoraciones del la Ley de Suelo permita unificar criterios.
El artículo al que hace referencia el inicio del expediente expropiatorio por ministerio de la ley se ha ido modificando progresivamente desde el año 2002 en diferentes Leyes y Decretos Ley de ámbito regional en Cataluña.
Ley 2/2002 de 14 de marzo → artículo 108
Decreto Ley 1/2005 de 26 de julio → artículo 108
Decreto Ley 1/2010 de 3 de agosto → artículo 114
Ley 3/2012 de 22 de febrero → artículo 45, que modifica el artículo 114
El artículo 45 de la nueva ley 3/2012 de 22 de febrero, modifica el artículo 114 del Texto Refundido de la Ley de Urbanismo que concretaba el procedimiento de la expropiación por ministerio de la ley. Básicamente lo que se ha hecho es prolongar los plazos, es decir, a partir de ahora, el período de tiempo que debe transcurrir entre la advertencia a la Administración del inicio del expediente de expropiación y la presentación de la hoja de aprecio, se ha prolongado de uno a dos años. En realidad, es una forma de aplazar los pagos, como ocurre en muchos sectores y en la propia administración, que se deben realizar a los titulares de las fincas incluidas en sistemas urbanísticos susceptibles de ser expropiadas. Evidentemente, esto sólo se aplica a los titulares de propiedades que no hayan presentado la hoja de aprecio a la entrada en vigor de esta ley. Al parecer, este aplazamiento no era suficiente y para conseguir una mayor prolongación de los pagos, el legislador ha añadido una Disposición Adicional, en la que se especifica que hasta el 31 de Diciembre de 2013 están suspendidos todos los plazos para poder realizar cualquier trámite relacionado con la solicitud de expropiación por ministerio de la ley, desde la propia advertencia de que un titular desea iniciar el procedimiento de expropiación, al estar su propiedad en las condiciones adecuadas para poder solicitarlo.
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